华盛顿共识

华盛顿共识（Washington Consensus）， 1989年所出现的一整套针对 拉美国家和东欧转轨国家的新自由主义的政治经济理论。
1989年，陷于债务危机的拉美国家急需进行国内经济改革。美国国际经济研究所邀请国际货币基金组织 、世界银行 、美洲开发银行和美国财政部的研究人员，以及拉美国家代表在华盛顿召开了一个研讨会，旨在为拉美国家经济改革提供方案和对策。 美国国际经济研究所的约翰·威廉姆森（John Williamson）对拉美国家的国内经济改革提出了已与上述各机栄达成共识的10条政策措施，称作华盛顿共识。 ^[1]
所谓“华盛顿共识”，是指20世纪80年代以来位于华盛顿的三大机构——国际货币基金组织、世界银行和美国政府，根据20世纪80年代拉美国家减少政府干预，促进贸易和金融自由化的经验提出来并形成的一系列政策主张。以新自由主义学说为理论依据的“华盛顿共识”，在20世纪90年代广为传播。

1990年由美国国际经济研究所出面，在华盛顿召开了一个讨论80年代中后期以来拉美经济调整和改革的研讨会。会上，美国国际经济研究所原所长约翰·威廉姆逊说，与会者在拉美国家已经采用和将要采用的十个政策工具方面，在一定程度上达成了共识。由于国际机构的总部和美国财政部都在华盛顿，加之会议在华盛顿召开，因此这一共识被称作“华盛顿共识”。 这与当时的国际背景和世界格局的变化密切相关。其一，最为重大的事件显然就是前苏联解体和东欧剧变，整个社会主义阵营几乎瓦解，这为国际上特别是美国“芝加哥学派”及其弟子提供了推行新自由主义的口实。以里根执政为标志，“芝加哥学派”成为美国的主流经济学理论之一。在里根和撒切尔的鼓动下，新自由主义在美国乃至经合组织国家中占据了统治地位；其二，20世纪90年代，恰逢西方国家经济技术得到快速发展，美国等发达国家通过科技进步、发展信息产业与调整社会生产关系，生产力发展水平有了较大的提高。一些东西方的政治家和学者，将这种变化看做是自由市场经济发展的一个结果，因而主张发展中国家经济也需要通过实现自由市场经济的途径，来实现经济社会的快速发展；其三，由于发达国家的科技和信息技术得到迅速的发展，各国之间的经济与贸易、社会和产业之间的联系大大增强，人们之间的交往日益频繁，国家地区之间的经济一体化进一步扩大。总之，国际形势与世界格局为推行自由的市场经济提供了生存的土壤。 ^[2]
20世纪80年代，早期的“华盛顿共识”实际上针对的是已建立市场经济体系、但其市场体系扭曲的发展中国家，而不是针对市场经济体系完全缺失的转轨经济国家。“华盛顿共识”是一种被20世纪80年代拉丁美洲发展中国家的经验所误导的理念，正因为如此，面临着完全不同经济使命和挑战的其他国家，从未从这种共识中获得令人满意的答案。20世纪90年代，以新自由主义学说为依据的“华盛顿共识”作为市场经济过渡的重要政策组合，却在俄罗斯与中东欧国家得到了广泛的推行。90年代初，在俄罗斯等转型国家中，尽管人们都承认，建立运行良好的市场经济是转型的总体目标，但是对于用什么方式是实现这一目标的最佳方法，却存在着激烈的争议和截然不同的观点。向市场经济过渡的讨论，集中在是否实行“市场原教旨主义”方面，因为独联体和中东欧国家当时大都采取了类似的转轨战略。这一转轨战略反映的是这些国家多数执政者当时的主导思想，它得到国际一些著名学者和国际货币基金组织以及世界银行等国际金融机构的支持。在前苏联和中东欧等转型国家中，俄罗斯、捷克和爱沙尼亚是“休克转轨的典型”，俄罗斯前总理盖达尔、波兰前副总理巴尔采罗维奇、捷克前总理克劳斯等人都是新自由主义学说的追随者和推行者。曾被称为捷克转型设计师和新自由主义代言人的克劳斯，在1990年上半年首先提出并在捷克实施以“华盛顿共识”为指导的经济转轨政策。这一政策之所以在捷克得以实现，其中一个主导论点是，为了实现私有制企业促进经济社会转型所带来的繁荣，一旦给企业和公司以真实的价格信号，就能够创造稳定的经济环境、最大化的效率和快速经济增长的轨道，实现萨克斯所言的“能够建立在本国比较优势基础上的增长”。捷克前总理克劳斯制定的转型政策以及被实施，在当时被认为是新自由主义计划的轰动性的胜利。随后，在其他一些转型国家，也纷纷倡导以新自由主义为理论支柱的“休克疗法”式的转型，采取被称为“市场原教旨主义”的转轨战略与政策。
这样，美国芝加哥学派的新自由主义学说在一些转型国家得到广泛传播。“休克疗法”作为激进转轨的重要政策工具组合，新自由主义又作为“休克疗法”的理论支柱，成为转型国家的主流观点，而被一些国家的政府用于经济转型的实践。科勒德克针对波兰转轨指出，在20世纪80年代末波兰改革的早期，深受“华盛顿共识”等自由主义思想的影响，普遍认为市场化首要的是企业的自由化与私有化，自由化和私有化越快越好，越多越好，并且要紧缩银根，保持财政收支平衡，对税率及汇率加以合理管理调节，这样市场经济就可以获得成功。所以，新自由主义学说及在其基础上产生的经济政策，被广泛运用于俄罗斯等前社会主义国家向市场经济的转型，并且曾对转型过程产生过深刻的影响。

该共识包括十个方面：①加强财政纪律，压缩财政赤字，降低通货膨胀率，稳定宏观经济形势；②把政府开支的重点转向经济效益高的领域和有利于改善收入分配的领域（如文教卫生和基础设施）；③开展税制改革，降低边际税率，扩大税基；④实施利率市场化；⑤采用一种具有竞争力的汇率制度；⑥实施贸易自由化，开放市场；⑦放松对外资的限制；⑧对国有企业实施私有化；⑨放松政府的管制；⑩保护私人财产权。美国著名学者诺姆·乔姆斯基在他的《新自由主义和全球秩序》一书中明确指出 “新自由主义的华盛顿共识指的是以市场经济为导向的一系列理论，它们由美国政府及其控制的国际经济组织所制定，并由它们通过各种方式进行实施”。

按照美国学者约瑟夫·斯蒂格利茨的概括，“华盛顿共识”的教条是“主张政府的角色最小化、快速私有化和自由化”。最初，斯蒂格利茨对“华盛顿共识”提出过尖锐的批评。他在1998年的著名文章中提出，“华盛顿共识”作为一种智力型的教义，它的“成功”在于简单明了、重点突出、便于操作。只要掌握了几个最主要的经济指标，例如通货膨胀率、货币增长率、利率、财政赤字和贸易赤字，便能做出一系列的政策建议。“华盛顿共识”对经济转轨国家所产生的误导表现在哪些方面?

20世纪90年代以来，“华盛顿共识”和“休克疗法”政策的得与失、利与弊、激进与渐进孰优孰劣等，始终是国际学界和俄罗斯精英们争议的焦点。实际上，它涉及的是转型国家向市场经济转轨的路径、道路的理论论争。“华盛顿共识”的支持者认为，“一旦转型引进市场改革，就可以立刻有收获，效率就可以提高。因此，转型应该是大爆炸式的、激进的、休克式的”。正是这样的理论认识，在当时成为一些转型国家执政党的主导思想。在过去的十多年里，俄罗斯政府与学术界围绕向市场经济过渡的理论与政策展开了广泛的讨论，大致形成了两大不同的派别。一派是以叶利钦为首的政府派，即激进民主派，也是当时俄罗斯的主流派别，其代表人物主要包括盖达尔、丘拜斯、费奥多罗夫等人。俄罗斯在走向市场经济之初，叶利钦和盖达尔等人荒谬地认为，一旦俄推行经济和市场自由化，为经济提供充分竞争的条件，俄经济就能走出危机。这一派主张采用西方的新自由主义学说与货币主义理论指导俄罗斯转型，主张实行完全的自由市场经济模式，最大限度减少政府的作用。另一派是以俄罗斯科学院为首的一些学者所组成的“学院派”，即与政府观点对立的派别。他们赞同市场经济改革方向，但认为应该采取有政府参与宏观管理的渐进改革方式，主张走“特殊的俄罗斯道路”。
执政的民主派在西方“市场原教旨主义”思想影响下坚持认为，只要市场能够自由配置资源，就能够实现经济增长。但是，转型国家的问题恰恰在于，改革的预想与实际的结果相去甚远：对于从计划经济国家向市场经济转轨的国家，你不能假定这些隐含的市场制度自然存在，所谓“转轨”就是要创造这些制度。著名学者热若尔·罗兰在回答“为什么有那么多人都未能预见到俄国问题的严重性”时，他解释说，这主要是由于新古典主义经济学的教条主义观念和缺乏科学的转轨经济理论。在缺少科学理论的情况下，一些人相信教条，错误地认为只要全面放开，迅速削减政府规模，市场就会出现，经济就会增长。这种观念是完全错误的。这些人相信，只要政府放开管制，市场就会魔术般地出现。但是，俄罗斯的经验表明，如果在市场经济产生之前国家机制解体，不仅经济状况会恶化，市场经济的实施实际就没有了依靠。o还有一些学者认为，转轨中的“休克疗法”的深层根源，是冷战遗留下来的“道德热情”和对冷战“胜利”的陶醉，他们试图一劳永逸地建立起一个“新的、干净的、纯粹的私人所有制市场经济”。这种思想是雅各宾式和布尔什维克式的狂风骤雨般的社会变革模式的翻版。与改革的西方顾问所承诺的“即将到来的俄罗斯经济的繁荣”相对比的是，俄罗斯(以及东欧大部分转轨国家)经济绩效和经济规模的严重下降。

对“华盛顿共识”的本质内涵，美国学者罗伯特·W·迈克杰尼斯作出了如下简明概括：“华盛顿共识”具有“经济体制、政治体制和文化体制”的三重特性。在这些国家的改革初期，市场化和民主化，民主、民主化和民主政体，如多党制、三权分立、全民选举等，都被视为俄罗斯等国家向市场经济过渡的条件和目标。最近，有些美国学者依据中国和俄罗斯与中东欧国家转型的实践，提出了这样一个问题：对于经济改革而言，民主化是最优的政治制度吗?当需要进行激烈的社会变革时，专制是不是比民主有效?在他们看来，叶利钦的民主政府却遇到了种种困难，而中国经济体制改革在社会主义制度下取得了巨大成功。20世纪90年代的俄罗斯，在国家专制方面衰败得更加急剧，社会无序上升得更加严重；在俄罗斯，经济专制减少的初始影响是极度的经济非组织化，秩序和法律的缺乏在当时是显而易见的；在中东欧国家，民主制度被认为是获得了成功。他们认为，中国改革的成功和俄罗斯民主政府的失败，这一鲜明对比为一党制作了一种好的宣传。基于这个比较，国际上一些权威学者提出了“无序”和“专制”的概念，认为在转型过程中，一方面需要控制无序；另一方面，需要抑制专制。 ^[3]
这些研究表明，一些经济学家以往对于转型过程中的市场化与民主化改革的看法，陷入了矛盾的境地。一方面，西方自由市场经济的“经典”，要求市场经济不能离开西方基本民主制度的制约，因此，在俄罗斯等国快速推进民主政治。但是，俄罗斯在转型后虽然具有了民主政体的形式，但是在国家专制方面却衰败得更急剧，社会无序上升得更严重。俄罗斯转型后的现实却是：有民主的形式而没有自由的内容；另一方面，来自亚洲国家经济改革的现实却是：在西方人认为的缺乏民主的亚洲一些国家如中国和越南，现实社会主义的市场经济改革，却取得了持续的经济增长与社会发展。因此，一些西方学者试图寻找一些新的说法，来解释产生于转型经济中的这个“谜”。2004年初，当俄罗斯进行议会选举的时候，有的议员质问普京：为什么中国吸引的外资达到500多亿美元，而进入俄罗斯的外资却大大低于中国？普京的回答是：要向中国学习。这个事实让一些人解释说，西方的投资者宁可喜欢专制、但有稳定的政权，而不喜欢民主、混乱的国家。在转轨初期，受西方“指导”俄罗斯等国转型的过程中，相当多的一些西方政要和学者混淆了转型的过程与实现的目标。大多数人对于转型的过程与目标的认识是欠缺的，即使对最终目标是清楚的，也还有一个如何过渡和达到最终目标的问题。在当时，西方经济学家建议的都是关于“目标是什么”，而对于如何达到预想的目标，也缺乏许多来自转型实际的经验。

以“华盛顿共识”复制的转轨经济的政策内容，大体涵盖以下方面：(1)市场和内外贸易的快速自由化，“快速而全面地消除价格监督”，“尽快转向开放的、非集中的监督和货币体系”。俄自1992年1月全面而急剧放开商品、物价、汇率、外贸进出口等的管制，政府对经济的调控作用被大大缩减；(2)国有企业的全盘私有化，“所有制改革的最终目标归结为包括几乎全部企业的私有化”。迅速而大规模的国有企业私有化的主旨，是打造以私有制为主体的广泛的有产者和企业家阶层；(3)宏观经济稳定化，减少财政赤字，严格限制贷款和货币发行，将稳定卢布、控制通货膨胀作为经济政策的重中之重，生产发展、产业调整、结构更新和科技政策均让位于货币紧缩政策。此外，“西方化或全盘西化”也被认为是俄罗斯转型的一个核心方面，其实质是：效仿和依赖西方的援助，即：俄罗斯必须引人和效仿西方市场经济特别是美国模式，向外国首先是西方国家全面开放国内市场，尽可能多争取西方国家的投资和贷款.这些则是叶利钦时代俄激进民主派由盖达尔政府提出、此后为各届政府实际推行的社会经济转轨政策的主导思想。波兰改革的早期，也深受“华盛顿共识”等自由主义思想的影响，普遍认为，市场化首要是企业的自由化与私有化，自由化和私有化越快越好，越多越好，并且要紧缩银根，保持财政收支平衡，对税率及汇率加以合理管理调节，这样市场经济就可以获得成功。

“华盛顿共识”虽然成为全球主流的发展理念，但仍不免遭遇其他思想的挑战。主要的挑战来自两个方面：一是“欧洲价值观”，二是“后华盛顿共识”。“欧洲价值观”基于欧洲传统的社会民主主义价值理念，在强调经济增长的同时，倡导人权、环保、社会保障和公平分配。但是，近二十年来，欧洲福利社会型的资本主义在与美英自由市场资本主义的竞争中处于劣势，欧洲国家在政策导向上整体向“华盛顿共识”靠拢，因此“欧洲价值观”对“华盛顿共识”的挑战是软弱乏力的。近年来，更加有力地对于“华盛顿共识”的挑战是以美国经济学家斯蒂格利茨为代表的一批西方学者提出的“后华盛顿共识”。“后华盛顿共识”强调与发展相关的制度因素，认为发展不仅是经济增长，而且是社会的全面改造。因此，“后华盛顿共识”不仅关注增长，还关注贫困、收入分配、环境可持续性等问题，它还从信息不对称出发，指出市场力量不能自动实现资源的最优配置，承认政府在促进发展中的积极作用，批评国际货币基金组织在亚洲金融危机前后倡导的私有化、资本账户开放和经济紧缩政策。
然而，无论是“欧洲价值观”还是“后华盛顿共识”，他们对于“华盛顿共识”的挑战还都远远不够。比较起来，因为有持续的经济增长作后盾，“北京共识”才最有可能对“华盛顿共识”形成新的强有力的挑战。

美国、俄罗斯与中东欧国家的大多数国际学者认为，俄罗斯前10年经济转轨的政策是失败的。在他们看来，导致俄前10年转轨失败的一个根本原因，就是俄政府所推行的从西方“引进的”、以新自由主义为理论渊源的激进转轨政策。对于中东欧国家，根据格·科勒德克的总结，硬性照搬新自由主义理论，来为中东欧地区各国和前苏联制定经济政策服务，使这些国家付出了高昂的代价。”以斯蒂格利茨为代表的国际上一些经济学家自1998年以来，一直呼吁经济学家走出“华盛顿共识”和“超越华盛顿共识”。
在理论上，国际研究对于转型经济中的制度建设和制度安排、政治经济学和历史作用的路径依赖等方面，越来越受到学者们的广泛关注。转轨经济学文献和经济转轨所关注的主要问题是，对于制度变迁的“过程”要重新认识、对于经济发展和经济转轨中建立宪政规则和市场法治规则重要性的认识、对于信息不对称和市场失败问题的考察、对于市场经济中关键性制度安排和社会秩序的重新估价，对于国家和政府在经济发展和经济转轨中的角色和功能的重新定位、对于计划经济向市场经济转轨时期大规模机会主义和寻租行为的认识、对于制度变迁的路径依赖以及对于文化传统和意识形态在制度变迁路径选择中的作用的认识，是制度经济学和转轨经济学对现代经济理论的重要贡献。这些理念的提出，深化了经济学家对经济发展与转轨要素的理解，深化了对于市场机制和政府功能的理解，对新自由主义学说以及新古典经济学正统理念提出了极有价值的重构。从“华盛顿共识”向“后华盛顿共识”的演进，预示着转型经济研究也在发生具有深刻意义的“转型”。
现实中，俄罗斯的“休克疗法”是“华盛顿共识”的“经典之作”。在普京执政后，俄罗斯政府选择了务实而有效的经济政策。
第一，俄罗斯必须制定改革与发展的长远政策和战略，他指出，在过去的年代，俄罗斯“一直在摸索着、乱碰着前进，缺乏明确的目标和长远战略”，尤其是使俄罗斯成为一个发达、繁荣的国家缺少认识；
第二，俄罗斯必须在经济和社会领域建立完整的国家调控体系，但并不意味着重新实行计划经济条件下的管理体系，而是“让俄罗斯的国家政权体系成为国家经济和社会力量的有效协调员，使它们的利益保持平衡，确立合理的社会发展目标和规模”；
第三，俄罗斯必须转而实施相对于本国条件来说最为合理的改革战略”。
普京提出的这一战略思想表明：(1)俄罗斯不走回头路，不会回到旧体制和过去的“共产主义”的时代；(2)俄罗斯不再继续激进转型，以后的改革将是“渐进、逐步和审慎的改革”，将市场经济的普遍原则与俄罗斯的实际现实结合起来；(3)俄罗斯的转型不能照搬西方教科书上的模式和公式，更不能照搬别国的经验和发展模式。
普京及其政府认识到特别重要的两点是：第一，在宏观经济方面必须加强政府力量，尽管这一“坚定信念使它与‘华盛顿共识’发生了矛盾，但是在最近的五年中，国际货币基金组织和世界银行已经认识到政府能力建设的必要性”；第二，“为了让微观经济高效率地运行，它要通过改善资本主义所必需的法律和制度环境来解决微观经济中一些长期性问题”。自从普京执政后，俄罗斯逐渐摆脱叶利钦时代的以新自由主义为导向的经济政策，探索建立市场制度与加快经济增长的新途径。

20世纪末以来，以斯蒂格利茨为代表的一些经济学家一直呼吁经济学家走出“华盛顿共识”并“超越华盛顿共识”。在国际学术界，对“华盛顿共识”理论和政策的挑战主要来自三个方面：“后华盛顿共识”、“欧洲价值观”和“中国的渐进转型观”。目前，在国际学术界，对“渐进转轨”持肯定或基本肯定的看法占主流，因为，中国等转型国家二十多年的转型成就，是渐进转型所带来的结果和典范。
1.“后华盛顿共识”强调转型与发展相关的制度因素。在斯蒂格利茨等人看来，“华盛顿共识”所使用的经济学工具不但十分有限，而且锁定的发展目标也十分狭窄，只是盯着经济增长，因此，他们主张将发展的目标定得更加广泛和长远。(1）要追求可持续性发展，包括保护自然资源和环境生态；(2)要追求平等的发展，即不仅社会上层能够得到发展的好处，而且所有其他阶层都能平等分享繁荣的发展；(3)要追求民主的发展，即公民能够以各种方式广泛地参与关系到自己切身利益的决策。“后华盛顿共识”不仅关注增长，还关注贫困、收入分配、环境可持续性等问题，它从信息不对称出发，指出市场力量不能自动实现资源的最优配置，承认政府在促进发展中的积极作用，批评国际货币基金组织在亚洲金融危机前后倡导的私有化、资本账户开放和经济紧缩政策。
2.“欧洲价值观”基于欧洲传统的社会民主主义价值理念，在强调经济增长的同时强调“以人为本”，倡导人权、环保、社会保障和公平分配。但由于近20年来，欧洲福利社会型的资本主义在与美英自由市场资本主义的竞争中处于劣势，欧洲国家在政策导向上整体向“华盛顿共识”靠拢，因此“欧洲价值观”对“华盛顿共识”的挑战是软弱乏力的。需要指出的是，在探索新发展战略的时候，有必要理性地回顾、反思和总结“华盛顿共识”。一个问题是：俄罗斯、中东欧转轨15年的艰难转轨历程是否能够为我们的生活带来福音呢?科勒德克认为，“这在很大程度上仍将决定于政策”。除了自由化、私有化与制度建设，政策也是很重要的，政策不仅受经济理论的指导，更受政治冲突的影响，是利益集团冲突、妥协及合作的结果。中国与波兰的改革经验都验证了这一点。波兰转轨最深刻的一条经验是：“我们往往忽视了促进发展的经济政策，而只寄希望于‘看不见的手’，即市场自发地调节。问题在于：市场自发调节往往是不足的。”
3.“渐进一制度观”是基于中国以及越南的转型之路。这种过渡政策、路径以及指导思想，被西方学术界归结为“渐进一制度观”。“渐进一制度观”强调的是：改革的政治经济学保证了对改革的持续的、不断增长的支持；对于局部改革，取决于改革的顺序，认为改革的互补性很重要，但是在初始阶段的全面改革，并不一定会产生进一步改革的推动力；改革的主要支持力量是中产阶级和新兴私有部门；改革的焦点是创造市场的制度基础，以鼓励企业家进入；制度变迁应该是全面的，包括法律、金融体系、执法、政府组织的改革、发展自我实施的社会规范；对待转型初始的态度是，在发展新兴的机构的同时还不应立即废弃已有机构，以避免经济崩溃和社会出现不安定。对于中国以及(越南)这样的转型，一般被认为是渐进主义或者增量主义的改革，在国际上，支持这种过渡政策的转型观在当时是少数派。20世纪90年代当苏联解体、东欧剧变后，以科尔奈等人为代表的一些人提出，市场社会主义的试验已经结束，社会主义与市场经济水火不相容，向资本主义过渡是市场化改革的必然结果。但是，随着中国改革与发展的深入和推进，中国经济持续不断的增长，基于中国以及越南这样的转型国家的成功经验与政策措施，这种转型的实践在国际上获得了越来越多的肯定与支持。中国等亚洲国家转型的成绩及其经验，对“华盛顿共识”提出了挑战。
从总体上看，让国家和社会的协调与全面发展，建立市场经济制度以取代自由市场经济的“无序”，用可持续增长取代单一追求经济增长速度，这既是“华盛顿共识”政策给我们带来的教训，也是包括中国和俄罗斯等国所面临的现实问题。