国家预算

简介
　　国家预算（state budget），经法定程序批准的国家年度财政收支计划。实现财政职能的基本手段，反映国家的施政方针和社会经济政策，规定政府活动的范围和方向。
　　预算一词从字面上理解是指在经济上预先盘算的意思。国家预算也称政府预算，是政府的基本财政收支计划。财政是国家为了实现其职能的需要，对一部分社会产品进行分配和再分配的活动，

pic-info">2007中央财政预算

是国家配置资源的重要方式和调控社会经济运行的重要手段，是确保国家赖以存在的基本条件，有财才有政。在现代社会，任何一个国家要维持其运行，要为社会提供公共服务，都必须有资金作保障。这种国家对资金的筹集、使用活动就是我们所说的财政。国家的这种分配活动要通过许多工具的运用才能实现。如国家通过税收工具向个人和企业单位无偿征收税款，以取得收入，通过制定各种开支标准和规程来保证财政资金的合理有序运用。国家的财政分配活动不能盲目进行，国家要从社会产品中收取多少，通过什么方式收取，收来的钱用在什么地方，怎么使用，达到什么效果，都必须事先作出估算，并经过法定程序予以确认。原则
　　国家预算原则是指国家选择预算形式和体系应遵循的指导思想，也就是制定政府财政收支计划的方针。即公开性、可靠性、完整性、统一性和年度性。
　　（一）公开性。国家预算反映政府的活动范围、方向和政策，与全体公民的切身利益息息相关，因此国家预算及其执行情况必须采取一定形式公开，为人民所了解并置于人民的监督之下。

pic-info">国家预算扇形分析图

　　（二）可靠性。每一收支项目的数字指标必须运用科学的方法，依据充分确实的资料，并总结出规律性，进行计算，不得假定。估算，更不能任意编造。
　　（三）完整性。该列入国家预算的一切财政收支都要列在预算中，不得打埋伏、造假帐、预算外另列预算。国家允许的预算外收支，也应在预算中有所反映。
　　（四）统一性。虽然一级政府设立一级预算，但所有地方预算连同中央预算一起共同组成统一的国家预算。因此要求设立统一的预算科目，每个科目都应按统一的口径、程序计算和填列
　　（五）年度性。政府必须按照法定预算年度编制国家预算，这一预算要反映全年的财政收支活动，同时不允许将不属于本年度财政收支的内容列入本年度的国家预算之中。
　　上述预算原则是就一般意义而言的，不是绝对的。一个国家的预算原则一般是依据预算本身的属性，并与本国的经济实践相结合，通过制定预算法来体现。产生和发展　预算是国家财政发展到一定阶段适应加强财政管理和监督的需要而产生的。剩余产品是财政产生的经济条件，国家则是财政产生的社会条件。奴隶制国家的出现，随之也产生了财政收支活动，但当时的国家财政与王室收支没有严格分开；封建社会曾经出现过类似预算的财政管理制度，但由于封建君主拥有至高无上的权力，王室支用无度，横征暴敛，随心所欲，不受约束，国家财政管理很难形成统一的收支计划。封建社会末期，随着资产阶级力量的强大，逐渐地要求限制封建帝皇的无限财政，监督国家财政收支。这场斗争最初集中在课税权上，随后逐渐发展到资金支配权，并最终要求取消封建贵族对财政的控制和享有的特权，要求国家财政收支应有利于资本主义经济的发展。这迫使封建帝皇承认了资产阶级的部分权利，同意由政府每年制定一个国家财政收支文件，将财政收支作事先安排，向资产阶级占统治地位的议会报告，并由议会安排，向资产阶级占统治地位的议会报告，并由议会审批，以形成国家财政收支文件。类别名称
　　①单式预算：是指在预算年度内，国家财政收支计划通过统一的一个计划表格来反映，具有全面性和综合性的特点。单式预算简洁、清楚、全面、便于编制和审批，但只进行总额控制，不

pic-info">国家预算相关图解

便于对不同性质的收支进行区别对待，分别管理。
　　②复式预算：是在预算年度内将国家财政收支计划按经济性质通过两个以上的计划表格来反映，通常分为经费预算和资本预算。复式预算科学、严谨，便于政府对财政活动进行分析，有利于控制收支规模，并进行动态分析。
　　③增量预算：是指财政收支计划指标在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况加以调整后确定的一种预算方法。
　　④零基预算：指财政收支计划指标的确定，只以对社会经济发展的预测为依据，不考虑以前的财政收支状况。
　　⑤总预算：如果从预算项目的分合来看，总预算就是政府财政收支的综合计划，它分列一般经费收支和各类特别收支项目的详细款项。
　　⑥分预算：如果从预算的部门分合来看，部门预算如国防预算、经济投资预算等就是分预算，各分预算的汇总就是总预算。
　　⑦充分就业预算：政府按照凯恩斯主义财政思想设计的实现充分就业、缓解经济危机的一种政策措施，事实上是一种预算政策。
　　以预算形式的差别为依据，国家预算可分为单式预算和复式预算；以预算分项支出的安排方式的差别为依据，国家预算可分为增量预算和零基预算。
　　我国的国家预算是在半封建、半殖民地社会条件下的清末宪政改良时期，参酌中西制度，从外国引进的。1889年6月11日，光绪皇帝接受变法，推行新政时，才真正提出“清理财政，筹办预算”；1907年颁布“清理财政章程”；‘1910年宣统皇帝又拟定“预算册式及例言”，同时公布了“统一国库章程”，并逐渐形成了半封建、半殖民地性质的国家预算。中华人民共和国成立后，正式建立了新民主主义国家财政预算；1956年社会主义发行取得决定性胜利，社会主义制度在我国已经基本确立，社会主义的国家预算也随之建立。性质
　　不同性质的国家，其预算的性质不同。资本主义国家预算是维护资产阶级统治的手段，预算收入主要来自各阶层人民缴纳的税款收，预算支出主要用于军政费用。我国社会主义国家预算是具有法律效力的基本财政计划，是国家为了实现政治经济任务，有计划地集中和分配一部分国民收入的重要工具

pic-info">预算排名前十位的国家

，是国家经济政策的反映。中国有预算收入，虽然也主要采取税收形式，但各项税收主要是由社会主义经济缴纳的，是社会主义经济的内部积累。中国的预算支出，主要用于社会主义建设，节减军政费用、腾出资金用于经济建设和文化、教育、科学、卫生以及社会福利事业，这是中国安排预算资金的一贯方针。体系
　　根据国家政权结构、行政区域划分和财政管理体制要求而确定的国家预算组织结构。我国的国家预算通常实行一级政权一级财政，每级财政都建立一级总预算。我国建国初期，国家财政分为中央、大行政区和省（市）三级财政。1953年大行政区由政权机构变为中央的派出机构，并于1954年大行政区由政权机构变为中央的派出机构，并于1954年撤销。同时，为适应地方工作发展的需要，逐步建立起县、市级财政和民族自治地方财政。1954年至1985年，就全国而言，基本上划分为中央，省、自治区、直辖市，县、市、自治县三级财政。1985年4月，国家决定县以下的乡、镇建立一级财政。
　　我国国家预算现设立中央、省（自治区、直辖市），市（自治州）、县（不设区的市、市辖区）、乡（镇）五级预算。由中央预算和地方预算组成。中央预算由中央各部门（含直属单位）的预算组成。地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成；没有下一级预算的，总预算即指本级预算。地方各级政府预算由本级各部门（含直属单位）的预算组成。
　　各部门预算由本部门所属各单位预算组成。单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其它单位的收支预算。六个特征

预测性

　　在编制预算时，要根据对社会经济发展的预计，预测能收取到多少收入，根据社会管理和发展的需要安排支出。当客观经济形势发生意想不到的变化，原来预计能取得的收入和安排的支出已不可能实现时，就要及时对预算进行调整。

法定性

　　国家预算不同于一般意义上的预算，一般意义上的预算由当事人自行决定即可，国家预算的编制和确定都必须依照一定的法律程序进行。一般情况下，都是由政府编制，由国家权力机关批准。政府编制的预算只能称草案，只有经过权力机关批准后，预算才得以成立。预算一经权力机关批准，即成为具有法律效力的文件，执行机关必须照此执行，非经法定程序，不得改变。

完整性

　　国家预算是政府的基本财政收支计划，一般地说，政府所有的收入和支出都必须纳入进来。我国由于历史的原因和管理的需要，目前还有相当一部分政府收支没有纳入预算。

时段性

　　政府预算必须是未来一段时期内的计划，不能三天两头向权力机关报批。只要国家存续，就需要不停地进行收支活动，以维持其正常运转，实现其职能。但为了方便核算和管理，人们往往要设定一定

pic-info">勘察费用扇形分析表

的时段，这种时段一般以一年为界。这种时段在企业为会计年度，在国家预算上称为预算年度。预算年度的起讫时间各国不一，有的采取日历年度即从每年的1月 1日起至12月31日止，有的是从每年的4月1日起至第二年的3月31日止，有的是从每年的7月1日起至第二年的6月30日止。我国是采取的是日历年度。

公开性

　　由于国家预算的收入和支出都与人民群众的关系极为密切，因此一般要求其公开透明。无论是权力机关的审查批准过程，还是批准以后的预算，以及预算的执行情况都应当向社会公开。

责任性

　　政府对预算的执行负责，预算的执行结果必须向权力机关报告并得到权力机关的认可。作用
　　国家预算的作用主要体现在四个方面：
　　1．确定政府可获得的资源，有利于全面安排支出。通过预算的编制，事先进行预测，使我们能掌握一年内能筹集到多少收入，并根据财力的多少和支出的需要确定支出，也就是我们常说的要量人为出。如在 2004年预算中，全国预算收入安排了23570亿元，相应地安排支出26768亿元(赤字3198亿元)。
　　2．反映政府的活动范围和方向。预算上的一收一支，决不仅仅是数字的排列，它必然要反映在政府的各项活动上。从预算收入安排上看，每一笔收入都必须落实到项目上，在某一个收入项目上征多少收入，减多少收入，能反映出政府的政策取向。如在2004年的预算中，确定减征农业税，就反映出国家要通过减轻种粮农户的负担来鼓励农民种粮的政策。从支出安排上看，国家对哪些方面增加投入，反映出国家鼓励哪些方面的发展。如近些年来，国家每年都加大对教育、农业、科技的投入，就反映出国家重视农业、重视科教兴国的政策。
　　3．有利于人民参与对国家事务的管理。对预算的讨论决定和对预算执行的监督是人民参与国家事务管理的重要体现。预算草案编出后要送由人民代表组成的权力机关进行审查，经其批准后预算才能成立。倘若预算草案不符合人民的意愿，权力机关有权进行修改，有权不予批准。国家权力机关对预算的批准，实质上是对政府工作安排的批准，体现权力机关授权政府可以干哪些事。当预算经国家权力机关批准后，其执行还要受到权力机关的监督。政府在年度终了要向权力机关报告执行结果，权力机关对执行结果还要进行审查，并决定是否批准。
　　4．有利于政府活动的有序进行。由于预算对政府一年要做哪些事，做某件事要给多少钱都事先作出了安排，在新的年度开始后，征收部门按法律规定组织收入，财政部门按预算拨付资金，相关职能部门得到资金后按事先安排开展工作。这样就能有利于政府及其部门对所要干的事情能早作准备，按计划开展工作，避免工作的盲目性。结构形式
　　世界各国无论是联邦制国家还是单一制国家，一般都实行分级管理，都设有中央政府和地方政府，中央政府和地方政府分别履行职能。中央政府和地方政府要行使职权，就需要有相应的财力作保证，就要设置相应的预算。
　　我国的国家预算由中央预算和地方预算组成。地方预算分为省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇四级。中央预算由中央各部门预算组成，包括地方向中央上解的收人数额和中央对地方返还和补助支出的数额。地方预算由本级政府各部门预算和所属的下级政府总预算组成。部门预算是反映一个部门全部收入和支出的预算，反映各部门为履行职责使用财政资金的情况。部门收入包括财政预算拨款、行政单位预算外资金、事业收入、事业单位经营收入及其他收入；部门支出包括用以上收入安排的各项支出。部门预算的编制单位除了政府组成部门和政府各直属部门外，还包括其他与财政部门直接发生缴拨款关系的一级预算单位。
　　国家预算的形式是指预算收支表格的安排，有单式预算和复式预算之分。单式预算是将年度内的全部收入和支出在一个计划表格中加以反映和计算。复式预算是将一年的全部收支分几个独立的计划表格来反映。在我国，中央预算和地方各级政府预算应按照复式预算编制，复式预算分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。实践中我国曾编制过经常性预算和建设性预算。经常性预算收入是各项税收收入和其他一般性收入；经常性预算支出是国家用于维持政府活动，保障国家安全和社会秩序，发展各项事业以及用于人民生活和社会等方面的开支。建设性预算收入是经常性预算结余、专项建设性收入以及债务收入；建设性预算支出是用于各项经济建设的支出。由于预算管理中有些改革还没到位，实践中感到作用不大，后来就没有再编制复式预算。但从完善我国社会主义市场经济机制的需要看，我国还是应编制复式预算，今后的复式预算应由一般收支预算、国有资本预算、社会保障预算和其他预算构成。
　　我国现在提交全国人大审查批准的预算包括三类表格：(1)一般预算收支表。该表反映一般预算收支规模、收入来源和支出方向，包括上一预算年度全国预算收入执行情况表、中央预算收入执行情况表、地方预算收入执行情况表、全国预算支出执行情况表、中央预算支出执行情况表、地方预算支出执行情况表；新的预算年度的全国预算收入表、中央预算收入表、地方预算收入表、全国预算支出表、中央预算支出表、地方预算支出表。(2)中央政府性基金预算收支表。政府性基金收入是指按照国务院或财政部批准的项目和标准，向企事业单位和个人征收、募集或以政府信誉建立的、由财政部门管理、具有特定用途的各种基金(资金、附加)收入。按照规定，政府性基金实行收支两条线管理，收入全额上缴国库，先收后支，专款专用，并在预算上单独编列，自求平衡，结余结转下年继续使用。中央政府性基金主要包括电力建设基金、三峡工程建设基金、铁路建设基金、民航基础设施建设基金、港口建设费、市话初装费基金、民航机场管理建设费、水利建设基金、外贸发展基金、碘盐基金、旅游发展基金、茧丝绸发展基金、供配电贴费、文化事业建设费、土地有偿基金、煤代油基金、邮政专项资金、适航基金、育林基金、农网还贷资金、国家电影事业发展资金、库区维护建设基金、烟草商业税后利润、南水北调工程基金、森林植被恢复费等。(3)有关附表。包括中央对地方税收返还和补助支出明细表、中央财政支农支出表、中央财政科技支出表、中央财政教育支出表、中央财政社会保障支出表、中央财政医疗卫生支出表。管理体制
　　预算管理体制是确定中央政府与地方政府以及地方各级政府之间各级预算管理的职责权限和预算收支范围的一项根本制度，它是财政管理体制的重要组成部分。财政管理体制有广义和狭义两种含义，广义的财政管理体制包括预算管理体制、税收管理体制和财务管理体制等；狭义的财政管理体制仅指预算管理体制。在实际工作中，讲财政体制时，一般是指预算管理体制。预算管理体制的核心问题是各级政府之间的收支划分。我国预算管理体制进行过多次改革，总体上是根据“统一领导、分级管理”原则，由高度集中管理体制，到逐步实行多种形式的分级管理体制。我国现行的预算管理体制是1994年起实行的分税制财政体制。
　　分税制财政体制是在中央与地方各级政府之间，根据各自的职权范围划分税源，并以此为基础确定各自税收权限、税务机构和协调财政收支关系的一种制度。我国从1994年开始实施以分税制为核心内容的预算管理体制。分税制财政体制的主要内容包括：
　　1．划分中央、地方的支出范围。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费、调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。具体包括：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。具体包括：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术革新和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。
　　2．按税种划分中央与地方收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税，主要有关税、消费税、进口产品消费税和增值税、中央企业所得税等；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税，主要有增值税、资源税、证券交易税等；将适合地方征管的税种划为地方税，主要有营业税(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税)、地方企业所得税、个人所得税等，并充实地方税税种，增加地方税收入。2002年国家对所得税划分进行了调整，自2003年起，将企业所得税和个人所得税改为中央与地方共享税。
　　3．确定中央财政对地方税收返还数额。按照 1993年地方实际收入以及税制改革和中央与地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额(即消费税+75％的增值税－中央下划收入)。 1993年中央净上划收入，全额返还地方，保证现有地方既得财力，并以此作为以后中央对地方税收返还基数。1994年后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的1：0.3系数确定，即上述两税全国平均每增长1％，中央财政对地方税收返还增长0.3％。如若 1994年以后净上划中央的收入达不到1993年基数，则相应扣减税收返还数额。
　　4．原体制中央补助、地方上解以及有关结算事项的处理。为顺利推行分税制改革，1994年实行分税制后，原体制分配格局暂时不变，过渡一段时间再逐步规范化。2002年国家对所得税划分进行了调整，自2003年起，所得税不再按归属划分，而改由中央和地方按一定比例分成。法律规定
　　我们这里所说的预算管理包括预算的编制、审查批准、执行和监督。我国有关预算管理的法律主要有宪法、地方组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、预算法、审计法、全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定等。我国宪法规定，国务院行使编制和执行国家预算的职权，全国人民代表大会行使审查批准国家预算的职权，全国人大常委会行使审查批准预算调整方案和监督国家预算执行的职权。全国人大议事规则和全国人大常委会议事规则规定了全国人民代表大会、全国人大常委会、全国人大财政经济委员会和有关专门委员会在预算审查监督中的职责、审查方法和程序。预算法明确了人大、政府、财政部门以及各有关部门、单位在预算编制、预算审批、预算执行、决算审查中的职责、作用和操作程序。审计法规定了进行预算执行情况和决算审计的对象、内容以及职权和程序。全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定提出，要加强对中央预算的审查监督，并将有关人大进行预算审查监督的条文具体化，明确了全国人大常委会预算工作委员会在预算审查监督工作中的具体职责、l王务和有关工作程序。