预算管理体制

体制介绍
　　
　　预算管理体制：预算管理体制是处理中央财政和地方财政以及地方财政各级之间的财政关系的基本制度，预算管理体制的核心，是各级预算主体的独立自主程度以及集权和分权的关系问题。预算体制是国家预算编制、执行、决算以及实施预算监督的制度依据和法律依据，是财政管理体制的主导环节。基本内容
　　

pic-info">预算管理体制

　　一、预算管理体制的内容
　　确定预算管理的主体和级次
　　一级政权构成一级预算管理主体，中国共有五级。
　　预算收支范围的划分
　　国家财力在中央和地方各级政府之间如何分配，是预算管理体制的核心内容。
　　二、中国的预算管理权限划分
　　人大：审查批准本级草案及执行报告
　　人大常委会：监督执行，审查批准本级调整方案及决策
　　政府：编制预决算草案、向人大汇报、汇总下一级、组织执行、决定动用、编制调整方案、监督各部门及下级的执行
　　财政部门：具体编制草案及调整，定期汇报
　　三、预算调整制度和方法
　　由财政部门提出并编制预算调整方案，经同级人大常委审查批准后方可执行，并报上一级政府备案来源。体制演变
　　一、统收统支体制
　　即高度集中的预算管理体制，财力、财权高度集中于中央。是1950-1952经济恢复时期的预算体制，在三年调整时期和文革时的一些年份也用过
　　二、统一领导，分级管理体制
　　1953-1979年实行
　　主要特征：中央统一制定预算政策和制度，地方分级管理；有关税权集中于中央，由地方组织征收，分别入库；中央确定地方预算的支出范围；中央统一进行地区间的调剂；地方以支定收，结余留用；该体制不能长期稳定
　　三、划分收支，分级包干体制
　　1980-1993年实行
　　也称“分灶吃饭”体制存在问题

法律法规

　　
　　法律法规不健全
　　相关领域和法律法规配套改革相对滞后，中国的预算法是1995年1月1日正式实施的《中华人民共和国预算法》，其诞生于市场经济体制构建初期，2008年中国的客观经济社会环境发生了很大的变化，在2000年实行部门预算改革后，这部预算法已不能全面指导预算工作。如部门预算编制的时间、细化程度、公开程度都无法可依。

预算编制

　　预算编制制度不完善
　　首先，预算编制内容不够科学。财政部门提交的预算草案项目不细，预算报表所列科目级次过少，所列内容过粗，且没有比较详细的说明材料。政府向人大提交的预算不但普通人大代表难以看懂，即使是许多专业人士也不甚明了。这就会造成人大对政府的预算案“只决不议”的现象。为了确保预算在接受人大的审议时能够被看懂，并保证预算执行中稳定性，必须保证预算的详细和规范。这就要求预算编制部门明确细化预算调整的具体内容和对预算超收使用的管理规定，确保预算的严谨。
　　其次，预算编制缺乏完整性。长期以来，中国在财政分配中把财政性资金分为预算内预算外。这种双轨制运行既违背了预算的完整性原则，又削弱了财政的宏观调控能力。由于对预算外资金缺乏监督和制约，使预算外资金演变为部门利益甚至个人利益的小金库，成为蚕食公共利益的巨大黑洞。此外，中国预算的不完整性还表现在部门预算的编制上，由于中国目前的支出预算是按资金的性质归类编制，不同部门、单位的资金性质不同、来源渠道不同，于是各种资金如行政经费、科研经费、基建支出等分别由不同的职能部门分配和管理。这就使财政难以对一个预算单位的经费整体使用情况实施有效的监督和控制。加之预算编制较粗、管理水平不高、执行中随意性大、追加追减的情况时有发生。
　　再次，部门预算编制无标准。部门预算应严格遵循人员经费按编制、公用经费按定额、专项经费按论证的原则，使每项支出都建立在有可靠依据的基础上。但是目前部门预算的编制标准并无相关法律法规规定，很多部门编制预算时都以上年度的执行状况为基数，考虑本年度的因素，作适当调增，导致每年的收支以一定比例递增。
　　最后，实施部门预算改革与现有预算分配权的矛盾。中国现行的支出预算主要是根据支出性质进行编制和管理，而部门预算改革也是强调在不改变预算分配权的前提下进行。这就带来了难以克服的矛盾与困难。各部门的基本建设预算由计委负责，科研经费预算由科技部负责，行政单位的工资和经费预算由国家机关事务管理局负责，预算职能被肢解，财政对部门预算的控制十分困难。

预算审批

　　预算审批中存在的问题
　　由于财政部门提交人大审查的预算草案过于粗疏，加之预算审查专业性、技术性很强，而目前各级人大预算审查专业人员匮乏，因此，人大很难对预算进行细致的审查。不仅如此，由于人大对预算案审查的时间过短，要在很短时间内完成对预算草案的实质审查往往不太现实。一年一度的各级人民代表大会会期一般不超过15天，而人代会要依法进行各项预定的议程，其中审查预算的时间最多不超过一天，地方的人代会由于会期较短，留给审查预算的时间甚至只有几个小时，因而代表们没有充裕的时间仔细查阅预算草案。多数代表在举手表决时其实并不知道政府预算的内容，更不用说对预算内容的真实性和合理性进行判断。这样造成人大对政府预算的审议走过场。政府的预算没有经过严格把关就生效并付诸实施，其结果是预算的执行和监督也同样失去意义，而且人大这种未尽职责的态度反过来助长了政府编制预算的随意性。

预算执行

　　预算执行方面的不足
　　预算执行是整个预算工作程序的重要环节。预算执行包括收入入库、支出拨付以及预算调整等都必须按照法律法规要求的程序进行，非经法定程序不得擅自改变。《预算法》第9条规定：“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。”但由于预算只是一个财政年度之初财政收支的预期，在预算执行的过程中要求预算的绝对不变是不现实的。《预算法》规定，如果在预算执行过程中遇到预算收入超收或短收情况时，政府应该提出追加或追减预算的调整计划，经相应的人大机关的批准，然后调整年度财政预算。但这一规定例来不被重视。在预算执行中，往往是地方财政预算才定好，国家部委又新出台了政策，财政支出变动性大，不确定因素多。而且地方政府对预算的调整比较频繁，预算资金调剂过于随意，预算与决算往往有很大差距。其原因直接缘于预算编制较粗，又缺乏科学论证，因而致使预算执行过程中经常发生追加追减现象。但其实更深层次的原因却在于预算执行者并没有预算即法的观念，没有认识到不严格遵行预算就是违法，而且在实践中不执行预算也不受法律的追究，所以预算的权威性和强制性就历来被人们所忽视。

预算监督

　　预算监督方面存在的问题
　　中国人民代表大会期间审议政府预算的时间很短，只能对预算进行总体性和一般性的审查，最终监督流于形式。财政监督由于预算编制比较粗糙，预算指标不够具体，难以为预算监督提供确切依据，在客观上给预算监督造成了困难，又由于缺少行之有效的监督控制手段，导致预算监督不力。在预算执行过程中财政部门对收入和支出预算的执行情况均缺乏有效的跟踪监督，财政决算后也很少对收入和支出预算的完成情况进行认真的考核和评价；财政对一个预算单位的经费整体控制较差，部门预算外收支脱离财政监督的状况未能从根本上得到改变。改革构想
　　在预算管理体制改革的进程中，努力方向是根据事权所确定的支出责任合理界定中央与各级财政的支出需求，按支出与收入相匹配的原则，调整各级政府的财权划分和转移支付安排，并逐步明确各级政府对收入的立法权。这就需要把预算管理改革与整体的分税分级财政体制改革紧密结合起来，按照中央十六届五中全会“建立和健全与事权相匹配的财税体制”和“减少政府层级”的精神，在宪法和法律的动态完善中逐步调整 财政层级和政府层级。可在有条件的地方积极推行“省直管县”和“乡财县管”的改革试验，逐步形成中央、省、市县三级财政的“扁平化”框架，进而相机把地市 级和乡镇级政府转变为没有独立财政地位的上级政府派出机构，在简化层次前提下，按“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权一级举债权”的思路推进省以下财政体制改革，同时健全自上而下的转移支付，完善以分税制为基础的分级财政体制（其中“一级产权”事关在配套改革中形成资产有效保值增值的地方国有资产管理体系）。
　　在预算编制和执行方面，今后可以考虑把支出化分为基本支出和专项支出，基本支出如人员经、公用经费实行定额分配，专项支出通过建立项目库的方式，按轻重缓急 项目排序，实行滚动预算，根据当年财力可能安排项目。这有利于确保基本支出和合理统筹兼顾项目支出。在此基础上还要加强预算执行情况的信息反馈，建立严格 的报告制度，保证预算执行的公开、透明。各单位要按规定定期向主管部门报送本单位预算执行情况的报表和详细的文字说明材料，按照规定期限，向本级政府财政 部门报送本部门预算执行情况的报表和详细的文字说明材料，各级政府要在每一预算年度内至少两次向本级人民代表大会或者其常务理事会报告本级总预算的执行情 况，下级政府要定期向上一级政府报告预算执行情况。
　　城市大型建筑项目编制预算时，现阶段要着重考虑部门预算的编制与预算外资金的处理问题。部门预算是反映政府各部门收支活动和财力状况的综合预算。深化部门预算改革，完善部门预算编制办法，对于规范预算管理，加强财政监督实现依法理财，具有重要意义。在实行部门预算之前，中国的预算编制是按收入类别和支出功能分类编报，比较粗略，看不出部门收支活动的完整内容，而且制定程序复杂，要在全国人民代表大会批准总预算后，再由财政部门将预算分配给各部门，落实预算时间很长。公共财政要求深化部门预算改革，逐步实施各部门预算编制的系统化、综合化，反映和协调预算内、外各类政府财力，按照社会主义市场经济条件下预算管理的要求，调整预算科目，建立起完整的专项资金项目评估机制等。
　　为了加强对预算外资金的管理，应结合部门预算改革，实施“收支两条线”改革，将各部门预算外收入全部纳入财政专户管理，有条件的纳入预算管理，与执收部门、单位的支出脱钩。部门预算要全面反映部门及所属单位预算内外资金收支状况，财政部门合理核定支出标准，并按标准供给经费，还要根据新情况完善有关法规、规章，实现“收支两条线”管理的法制化、制度化、规范化。这些都要求进一步完善各级人大的监督职能。地方各级人代会对各级预算的审批，是预算编制过程的最后一道关口，同时也是国家宏观经济政策得以体现的重要保障。为了充分行使人大对政府预算的审批和监督权力，建议适当增加人大审批政府预算的时间。各级政府应在同级人民代表大会举行的前几个月向人大常委会有关部门汇报预算编制情况，而且提交的预算草案应细化到款项，以保证人大有足够的时间对提交的预算草案进行详细的审查和质询。

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　　同时，通过立法明确规定有审查或者审批预算议程的人民代表大会会议，应当自下而上逐级提前召开，保证上级政府汇编预算所需时间，提交经过本级人大审批通过的本级预算和本级总决算，从根本上解决“代编预算“的问题。国库集中收付制度改革的目的，是统一控制和调度国库资金，是加强预算执行的监督控制，对财政资金使用中不规 范的行为予以防范，以提高财政资金运行的安全性、规范性和有效性，为高效实施财政政策和管理提供资金保障和制度保证。今后要在中央各部门深化实施此项改革的预算单位级次，逐步向各部门二、三级预算单位延伸，地方各级财政也要实施国库集中收付制度改革，并积极推进和规范县级改革，在不断深化和完善国库集中收付制度的基础上，扩大国库集中支付资金范围，逐步将所有预算外资金纳入改革范围，建立规范的支付管理工作程序，实行中央对地方专项 转移支付的直接支付改革试点，减少财政授权支付，逐步将供货商信息纳入财政国库管理信息系统，建立规范的收缴管理工作程序。对中央部门和单位全面实行非税 收入收缴管理制度改革，地方也将按照这一要求跟进，并逐步扩大到税收收入，实现财政部门对收入的全过程监控和即时信息共享。
　　在政府采购制度改革方面，要进一步在全国各级国家机关、事业单位和团体组织中全面推行规范的政府采购制度，将工程、专业服务、会议以及中央补助地方专款的使用 （采购）纳入政府采购范围。加快推进政府采购管理机构和执行机构的完全分离，进一步发挥财政预算和支付对依法采购的促进作用，没有预算不得采购，未依法采 购不予拨款。要健全政府采购的法规制度，完善公开招标、竞标等方式，加强规范化管理，努力杜绝扭曲与作弊，提高政府采购质量和效率，注重政府采购的政策功 能，制定政府采购货物、工程和服务的国货认定标准，并分行业或产品制定出具体认定办法，为采购活动提供依据，充分发挥政府采购在购买国货、支持中小企业、 促进环境保护等方面的政策导向和调控作用。
　　在转移支付的方面，要继续完善和规范中央财政对地方的转移支付制度.增加一般性转移支付规模，优化转移支付结构，建立激励约束机制。新增财力中要安排一定比例用于加大一般性转移支付力度，进一步提高各地区之间基本公共服务均等化水平，促进地区之间协调发展。通过整合专项转移支付，完善专项转移支付分配、使用、绩效评价全过程的监管制 度，遏制挤占、挪用、低效等违规行为，确保专项转移支付所体现的政策导向目标得到切实贯彻，提高中央专项转移支付资金的使用效益。在省以下财政体制和转移 支付制度改革方面，中央要建立激励约束机制，调动地方自我发展和强化收入征管的积极性，引导省级政府主动承担调节辖区内纵向和横向财力分布的责任，加大对 基层财政的一般性转移支付力度，提高一般性转移支付资金分配的合理性和公正性，积极推动省直管县的财政管理改革试点，省级财政在体制补助、税收返还、转移 支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县，减少财政管理层次，提高行政效率与财政资金使用效益。转移支付制度的改进完善与县和乡镇财 政体制改革有内在的关联，对经济欠发达、财政收入规模很小的乡镇，可试行由县财政统一管理其财政收支的办法，中西部一般乡镇取消农业税的收入来源也已不 大，可实行"乡财县管" 方式，在保持乡镇资金所有权和使用权、财务审批权不变的情况下，采取"预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管"的管理模式。总体而言，实行自 上而下的转移支付将成为乡镇公共事务运转更为重要的支撑财力。
　　最后，财政监督作为整个预算管理新机制的重要组成部分，需大力加强。现在财政内部监督机构对预算还没有起到应有的监督作用，甚至一些地方财政内部监督机构形同虚设。需要进一步赋予财政内部监督机构相应的权力和职责。同时，要进一步完善财政法规执行情况的检查监督，努力构建事前、事中、事后监督结合，日常监督与重点检查相结合，行政监督与社会监督相结合的多层次、全过程 的财政监督检查新机制，切实维护正常的财政管理秩序，此外，应制定一套科学合理的财政监督工作程序，严格规范财政监督检查行为，不断提高财政监督工作的效 率。这也要求积极推进预算管理的法制化建设以及严格行政执法。