资源税费改革

简介
　　21世纪伊始，世界矿业市场繁荣，矿产品价格骤升，为推进矿产资源税费改革提供了大好机遇，但我们没有适时进行矿产资源税费改革，错过了这一机遇。 2010年6月1日我国启动了新疆矿产资源税改革试点，明确扩大范围，从价计征，提高税率（5%）。2010年7月举行的西部大开发工作会议上，中央决定矿产资源税改革扩大至整个西部地区，这标志着我国矿产资源税改革拉开了序幕。在我国发展新的历史阶段，应全面推进矿产资源税费改革，矿产资源行业主管部门应会同财税主管部门在税费改革中发挥重要作用。中央决定，在新疆率先进行资源税费改革，将原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征；对新疆困难地区符合条件的企业给予企业所得税“两免三减半”优惠；中央投资继续向新疆自治区和兵团倾斜。到2015年新疆人均地区生产总值达到全国平均水平，城乡居民收入和人均基本公共服务能力达到西部地区平均水平。资源税的概念
　　资源税、级差资源税和一般资源税的概念资源税是对自然资源征税的税种的总称。级差资源税是国家对开发和利用自然资源的单位和个人，由于资源条件的差别所取得的级差收入课征的一种税。一般资源税就是国家对国有资源，如我国宪法规定的城市土地。矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，根据国家的需要，对使用某种自然资源的单位和个人，为取得应税资源的使用权而征收的一种税。政策支持
　　一、在新疆率先进行资源税费改革，将原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征。
　　二、对新疆困难地区符合条件的企业给予企业所得税“两免三减半”优惠。
　　三、中央投资继续向新疆自治区和兵团倾斜，“十二五”期间新疆全社会固定资产投资规模将比“十一五”期间翻一番多。
　　四、鼓励各类银行机构在偏远地区设立服务网点，鼓励股份制商业银行和外资银行到新疆设立分支机构。
　　五、适当增加建设用地规模和新增建设用地占用未利用地指标。
　　六、适当放宽在新疆具备资源优势、在本地区和周边地区有市场需求行业的准入限制。
　　七、逐步放宽天然气利用政策，增加当地利用天然气规模等。必要性
　　1984年9月，国务院颁布《资源税条例（草案）》，1993年12月，国务院颁布《资源税暂行条例》，提出矿产资源税从量定额征收的办法，确定了原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐等七大税目，从1994年起实行“普遍征收，级差调节”的资源税制，对开采七种资源品的企业不论盈利与否都征税。
　　1994年2月，国务院颁布实施《矿产资源补偿费征收管理规定》，1997年国务院发布《国务院关于修改〈矿产资源补偿费征收管理规定〉的决定》，规定开采矿产资源按照矿产品销售收入的一定比例缴纳矿产资源补偿费。
　　我国经济体制转轨时期实行征收资源税费制度，在加强矿业市场建设，促进矿业经济持续发展，维护矿产资源国家所有权益等方面发挥了重要作用。随着我国经济体制改革不断深化以及世界矿业市场发生新变化，经济社会发展对矿产资源的需求剧增，现行资源税费制度已不能适应矿业经济发展。
　　不改革矿产资源税费制度，就很难推进矿产资源价格改革，进而影响市场发挥配置资源的基础性作用，不利于发展方式的转变。
　　作为对矿产资源耗竭的补偿及其所有者权益的一种维护，现行制度规定资源补偿费按矿产品销售后收入的一定比例缴纳，不是从量计征，不与耗竭资源量挂钩，而且费率不变、费额偏低，矿产品价格翻倍上涨，而资源补偿费率平均仅为1.18%，不能充分体现矿产资源国家所有的权益及对耗竭性资源的等量补偿。
　　现行资源税制度从量计征，征收范围窄，税额偏低。这样不能体现资源禀赋的差别，不能反映市场资源产品价格和资源企业收益的变化，过低的税负与资源的稀缺状况不匹配，必然导致资源利用效率低下，资源浪费严重。近几年矿产品价格飙升，矿业开发成本偏低，利润很高，造成行业分配不均。
　　现行矿产资源税费制度没有设置对生态破坏补偿征收的费用，造成资源开发活动对生态环境的破坏日趋严重，不利于转变发展方式。
　　1999年财政部、国土资源部联合下发关于《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》（以下简称《办法》）的通知规定，对于矿产资源勘查、开采投资者和矿业权人申请探矿权证、采矿权证，应缴纳使用费。现行制度规定的使用费偏低，是造成圈而不探、炒卖矿业权的重要原因之一。
　　《办法》中规定收取的价款，是指过去国家出资形成的矿产地通过出让获得的补偿费用。在市场经济体制下，矿产资源勘查开发，无论是国家还是社会都是以资本形式投资，原“价款”概念已无实际意义。但近年来“价款”的概念在演变，范围在扩大，以致所有探矿权、采矿权都收取价款，而且数额越来越大，远远超出资源补偿费和资源税，实际是炒卖资源。
　　所谓矿业权一级出让市场实际上是政府配置矿业权的形式，只是采用了市场化手段。政府是矿产资源所有者代表，又是矿产资源管理者，不少地方政府经营矿业权，集所有者、管理者和经营者于一身。而真正的市场配置，即所谓二级转让市场没有完全形成，制度不健全，规则不完善，交易混乱。只有让矿业权的价值归投资人（不同所有制的矿业权人）所有，矿业权的交易价格由市场决定（充分发挥中介的作用），市场才能对配置资源发挥基础性作用。现行资源税费

政策体系

　　资源税费政策是国家实施经济调节、筹集财政收入的重要手段。目前，国家在朔州市开征的资源税（费）主要有“一税、四费、一基金”，即资源税、矿产资源补偿费、采矿权价款、采矿权使用费收入、水资源补偿费和煤炭可持续发展基金。
　　2007年-2009年，朔州市资源税完成131984万元，年均43994万元；矿产资源补偿费完成29030万元，年均9676万元，年均增长13.6%；采矿权价款完成74618万元，年均24873万元，年均增长28.8%；水资源补偿费完成57830万元，年均增长6%；煤炭可持续发展基金完成664362万元，年均增长28.8%。资源税费为促进资源节约、合理开采资源、筹集财政收入等做出了积极贡献。

对地方 经济发展的影响

　　1.资源税定额征收实际税率偏低，不利于地区经济协调发展。
　　资源税是朔州市主要税种之一，目前按照定额税率征收，实际税率明显偏低，导致税收收入不能随着煤价上涨、经济快速发展同步增加,也不能有效地调节资源紧缺程度。目前煤炭资源税定额为3.2元/吨煤，按照理论测算，2005年朔州市煤炭均价为65元/吨时，换算成比例税率为5%；当2009年煤炭均价上涨为260元/吨时，换算成比例税率下降为1%。煤价上涨，资源税税率反而下降，形成税收逆向调节，不利于增加财政收入，也不利于地区经济协调发展。
　　2.资源类专项收入征收比例调整滞后,不能很好地满足资源补偿目的。
　　1994年全国开征矿产资源补偿费时,国务院设定煤炭、煤层气费率为1%。开征16年来，煤炭市场效益和行情发生了巨大变化，资源环境问题也更加突出。如果继续维持目前1%的征收费率，将不能很好地满足资源保护和合理开采的目的。
　　采矿权价款是为了体现矿产资源的国家所有权，采矿权有偿取得而收取的价款收入。按照《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》（2006年2月28日山西省人民政府187号令）的规定，省人民政府可以根据市场情况调整采矿权价款收取标准，但截至目前，2006年标准仍在使用。
　　3.现行资源税（费）分享体制，中央、省集中收入太多，不利于均衡财力，不利于资源型城市的可持续发展。
　　在目前的资源税（费）收入分享体制下:矿产资源补偿费中央、省分别集中50%和22.5%；采矿权价款中央、省分别集中20%和24%或16%（因出让方式不同省集中比例不一）；采矿权使用费收入，因中央、省负责中型以上资源类企业的采矿权登记，全部集中到中央、省级，市级只负责少许非煤小型矿山企业的采矿登记，导致市级采矿权使用费收入很少；资源税是地方税种，中央不集中收取，但省财政集中30%。上级集中比例过大，造成市县财政困难，资源合理保护开发压力巨大，不利于资源输出地区的可持续发展。
　　4.现行资源类专项收入资金使用范围狭窄，不利于市县财政统筹财力解决因资源开采造成的经济社会问题。
　　矿产资源补偿费和采矿权价款、采矿权使用费收入都是财政专项收入，按照《矿产资源补偿费使用管理办法》和《探矿权采矿权使用费及价款使用管理办法（试行）》的规定，以上三项收入主要用于矿产资源勘查、矿产资源保护、征收部门管理支出、地质环境治理等方面，对于县级煤炭资源整合中关闭的矿井，也可用于关闭补偿。但市县以下很少矿产资源勘查，征收部门的经费补助也不可能无限安排，而因资源不合理开采造成的地质、环境、交通、教育、社保等社会问题却诸多。如果我们固守以上专项资金使用办法，就会出现一方面专项资金结余过大，另一方面因资源不合理开采导致的社会问题却无钱解决并存的矛盾,造成市县财政两难的局面。建议
　　1.改革资源税征收办法，实行从价计征。
　　从价计征资源税，可以继续实行地区差别税率，调节资源级差收入。但由于应征税额与资源产品价格挂起钩来，可以将经济增长、资源紧缺、价格上涨的结果，充分地体现到财政增收上，从而鼓励中部资源大省在输出资源的同时,有效地增加地方财政收入,缩小同东部经济发达地区的差距，有利于进一步发挥资源税在调节经济、促进资源合理保护利用方面的积极作用，实现朔州市资源优势向经济优势、财政优势的真正转化。
　　2.及时调高资源类收费的征收比率，逐步实施税费合并改革。
　　根据当前资源紧缺、经济发展、煤价上涨的实际，建议将矿产资源补偿费征收率提高1-2个百分点。建议省政府结合2006年标准，及时调高煤炭资源整合过程中采矿权价款的征收定额，使其真实地反映采矿权所值。
　　另外，现行资源税和矿产资源补偿费征收对象和功能存在很大重叠，资源多头管理，企业协调难度较大。建议将资源税和矿产资源补偿费合并，改称资源补偿税，继续实行地区差别比例税率，但征收要引入开采回收率系数。
　　3.正确处理资源类企业生产所在地与企业总部利益分配关系。
　　对于资源开采地与企业总部所在地不一致的资源类企业，如何合理调整两地的利益分配关系至关重要。以平朔煤业公司为例，2009年该企业总利润45亿元，按照现行财政体制，各项税收留归朔州市9.3亿元，占净利润的27.6%，不到三分之一。企业利润是留归企业、企业总部或上交国务院国资委的，而资源开采造成的治理问题却要资源所在地承担和承受。为此，建议国家通过税收调节，逐步提高资源类企业生产所在地的收益留成比例，设想对资源类企业所得税，在现行税率25%的基础上，允许地方附加征收3-5个百分点，对企业利润进行再调节，所得部分用于所在地资源治理。
　　4.实事求是拓宽资源类专项资金使用范围。
　　建议修改《矿产资源补偿费使用办法》和《探矿权采矿权使用费及价款使用管理办法（试行）》，结合市县以下实际情况，本着统筹财力、解决因资源开采造成的经济社会问题的原则，允许矿产资源补偿费、采矿权使用费及价款除了解决矿产资源勘查、保护、征收部门管理支出、地质环境治理及关闭煤矿补偿之外，按照类似于煤炭可持续发展基金使用范围的投向，用于解决生态环境治理、资源型城市转型、重点接替产业的发展和解决因资源开采引起的社会问题等诸多领域。这样，市县财政就有了统筹安排、合理使用资源类专项资金的法定依据。

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