财力性转移支付

摘要
　　财力性转移支付是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共

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服务能力的均衡化，由上级政府安排给下级政府的补助性支出。资金接受者可以根据实际情况自主安排资金用途。财力性转移支付1994年分税制改革以后，我国逐步建立了以财力性转移支付和专项转移支付为主的转移支付制度。现行财力性转移支付主要包括：一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、年终结算财力补助等。地方可以按照相关规定统筹安排和使用上述资金。主要内容
　　财力性转移支付不规定具体用途，由接受拨款的政府自主使用，所以人又称一般性转移支付或无条件转移支付，其目标是基本公共服务均等化。目前，财务性转移支付主要包括：
　　（1）一般性转移支付。一般性转移支付是实现地区间公共服务均等化的有效手段。作为分税制财政管理体制改革的配套措施，从1995年起中央对财力薄弱地区实施一般性转移支付。基本思路是，按照规范和公正的原则，根据客观因素计算确定各地区的标准财政收入和支出，以各地标准财政收支的差额作为分配依据。在标准财政支出测算方面，主要选择了人口、可居住面积、冬天平均气温、平均海拨、行政区划个数、都市化程度、学校个数、学生人数、门诊人次及住院天数等因素；在标准收入测算方面，主要选择了国内生产总值、产业结构状况、企业规模状况、企业营业盈余、职工平均工资水平及分组情况等因素。财政越困难的地区，补助程度越高。
　　（2）民族地区转移支付。为配合西部大开发战略，支持民旅地区发展，国务院决定，从2000年志实施民

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族地区转移支付。其总量来源有二：一是2000年专项增加对民族地区政策性转移支付10亿元，今后每年按上年中央分享的增值税收入增长率递增；二是对8个民族省区及非民族省区的民族自治州的增值税收入，采用环比办法，将每年增值税收入比上年增长部分的80%转移支付给民族地区。其中，这部分增量的一半按来源地返还，以调动地方增加收入的积极性；同时，考虑到民族地区经济发展水平客观上存在差异及地区之间财力不均衡等情况，为体现公平原则，将另外一半按照因素法通过转移支付方式分配给地方。民族地区转移支付的对象为民族省区和非民族省区的民族自治州。2006年起，又将非民族省区的民族自治县（区）也纳入转移支付范围。
　　（3）调整工资转移支付。1998年以来，为了应对亚洲金融危机，缓解国内有效需求不足的矛盾，促进国民经济持续发展，党中央、国务院决定实施积极财政政策。在加大政府投资的赐教，出台了提高中低收入者收入水平的系列政策，1999-2006年，五次增加机关干部事业单位职工工资和离退休人员离退休费，出台发放一次性年终奖金和实施艰苦边远地区津贴政策。考虑到地区之间财政状况相差较大，各地对曾加支出的承受能力不一，中央决定，实施这些政策增加的支出，北京、上海、江苏、浙江、广东、福建等沿海经济发达地区由当地政府自行解决，财政困难的老工业基地和中西部地区由中央财政给予适当补助。
　　（4）农村税费改革转移支付。为推动农村税费改革顺利实施，从2001年开始，中央财政统筹考虑各地区提高农业税税率增收因素和取消乡镇统筹、降低农业特产税税率、取消屠宰减收、调整村提留提取办法等因素，对地方净减收部分，通过转移支付给予适当补助。转移支付资金全部按照统一规范、公正、合理、公开、透明的原则分配，重点向农业大省、粮食主产区，以及民族地区和财政困难地区倾斜。为了从源头上减轻农民负担，鼓励粮食生产，根据国务院关于农村税费改革统一部署，2004年开始取消除烟叶外农业特产税，逐步取消农业税。由此减少的地方财政收入，沿海发达地区原则上自行消化，粮食生产区和中西部地区由中央财政适当给予转移支付。地方财政减收额原则上以2002年为基期，按农业特产税和农业税实收数（含附加）计算确定。中央财政补助比例分别为中西部粮食生产区100%，非粮食主产区80%；东部粮食生产区（含福建）50%，非粮食生产区不予补助。
　　（5）缓解县乡财政困难转移支付。针对县乡财政困难状况，2005年起，中央财政建立“三奖一补”激励约束机制，即对财政困难县政府增加税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励，对县乡政府精简机构和人员给予奖励，对产粮大县给予奖励，对以前缓解县乡财政困难工作做得好的工区给予补助。
　　（6）其他财力性转移支付。主要包话中央实施某些宏观调控政策后，中央对地方财政减收所进行的财力性补助，如固定资产投资方向调节税暂停征收财政减收补助、实施天然林保护工程地方减收补助、退耕还林还草减收补助等。其中有些项目具有专项性质，但大部分为财力补助性质。
　　目前，中央对地方各项财力性转移支付全部遵循公平、公正和公开原则，按照客观因素，采用公式统一分配，减少了人为因素的影响。财政转移支付制度的实施，增强了财力薄弱地区基层财政的保障能力，加快了公共服务均等化进程，为实现经济社会的持续、快速、健康发展发挥了重要作用。相关信息
　　预算法修订脉络初现
　　最近，预算法修改稿正在各地方密集征求意见，如进展顺利，今年下半年将提交全国人大常委会审议，并向社会公开征求意见。
　　作为我国预算改革至关重要的一步，被誉为“亚宪法”的预算法将遵循何种脉络进行修订及其后呈现何样图景一直备受关注和期待。
　　知情人士透露，此次修改稿将继承1994年预算法的政府编制预算、人大审议通过并监督预算的政治构架，并将强化预算的完整性、公开性、真实性、有效性的法律表述，对现行预算法中不完善的地方进行梳理，重新作出法律规定。“预算外”“财力性转移支付”等概念或将成为历史，同时将增加预算审查内容，确立预算公开、“事前明确”等原则。
　　“预算外”“财力性转移支付”概念或将成为历史
　　近日，一位知情人士向《经济参考报》透露，此次修改稿可能的突破将表现在，将明确各级政府预算包

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括政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算，要求上述资金均应纳入预算，并向人大报告。同时还将规定财政转移支付资金应当纳入各级预算收入，接受预算监督。
　　“现行预算法暴露出来的一个突出问题是预算资金范围过窄，国有资本、社会保障资金、政府基金等游离于预算监督，单位‘小金库’屡禁不止。”上海财经大学教授马国贤说。上述突破体现了预算完整性原则的要求，“政府应将全部公共资金纳入预算，向人民交出完整的账。”此外，将国有资本纳入预算不仅有利于加强国有资产管理，对规范分配秩序，解决垄断经济问题有重要意义。
　　南开大学经济学院财政学系副教授李冬表示：“分割的预算注定是不可控的”，只有真正打造一个覆盖所有政府收支的、完整的全口径的公共预算体系，才能实现预算作为行政层面内部控制与立法层面外部控制的管理工具，最终使得以财政部门为财务统领的政府整体能够对立法机构负责，进而确保整个政府活动是对公民负责的。
　　她建议，由于某些政府收支的性质决定了它更适用于非统收统支的管理模式，为满足相应的管理实践的需要，应在全部政府收支进预算的基础上，创新预算管理模式，在“预算内”增加一种“财政专户”或者“特别账户”，“这样，增强目前预算外财政专户的法定性与规范性，从源头上真正实现由‘预算外’进入到‘预算内’”。
　　修改稿另一可能的突破是在财政转移支付分类上，取消“财力性转移支付”等不规范说法，明确财政转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付两类，提出财政转移支付应当规范、公平、公开，以实现基本公共服务均等化为目标的法律要求。
　　增加预算审查内容确立预算公开和事前明确等原则
　　“小组一共二十多人，真正翻看预算草案的只有三个人，而这三个人中只有我一个人还算看得懂。”一位预算专家这样讲述他作为人大代表参与预算草案审议的经历。
　　预算审查是人民代表的重要权利，但因种种原因一些地方往往“走过场”，甚至“很多代表连看都不看，预算草案就这么被批准了。”
　　上述知情人士表示，此次修改稿将明确县级以上人民代表大会对预算草案审查的专业委员会审查、常委会审查和代表审查的制度，并对其各自审查的内容和重点做较为详细的规定。同时还将对预算追加、追减等调整做出比较严格的规定，规定未经人大常委会审查和通过，各级政府不得做出调整预算的决定。
　　“预算公开也是一个迫在眉睫的问题，并已经形成了社会共识，接下来就是要在法律中对相关细节进行明确。”天津财经大学财政学科首席教授李炜光表示，公开不能只是一个姿态，数字不完整、表间勾稽关系不清晰的预算公开没有任何意义。
　　据了解，此次修改稿中将确立“预算公开为一般，不公开为例外”的原则，规定经本级人民代表大会或者本级人大常委会批准的预算、调整的预算和决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。同时，还将明确预算公开责任，即各级财政部门公开本级政府的总预算、决算，各部门公开本部门预算、决算。
　　此外，该人士还透露，针对我国预算的严肃性差，预算与决算差异过大的问题，修改稿还将提出“事前明确”的原则，严格控制预算调整范围的要求，明确各级政府增减财政收支的行政措施，应当在预算批准前提出，并在预算草案中做出相应的安排。在预算执行中，一般不制定增加或者减少财政收入和支出的政策和措施。
　　预算法修改稿备受期待，仍存诸多挑战
　　中央财经大学财经研究院院长王雍君说，他期待修订后的预算法在预算过程的公民参与和回应机制、联结预算的政府问责制、在预算过程中融入绩效导向方法、建立在中期框架下准备年度预算的体制等重大议题上能有新的建树。并“特别期待修订后的预算法与当前基于部门法律的法定支出之间的冲突，能够有一个令人满意的解决方案”。
　　不过，虽然“从现在的情形来看，预算法的修订明显加速”，但有关专家提醒，修改稿能否顺利提交全国人大常委会审议并获得通过尚存在变数。
　　今年两会期间，全国人大常委会预算工作委员会有关人士曾表示，今年下半年将审议预算法修改稿，并向社会公开征求意见。
　　其实，早在2004年预算法修订领导小组就已成立，并计划于2006年10月提交全国人大常委会审议。然而此后修订工作由于种种原因而延后。
　　王雍君认为，当前最突出的难题和挑战包括预算法与相关部门法律之间的冲突如何协调，立法机关与行政部门、预算单位与财政部门之间的职责和角色界定与调整，预算的全面性、透明度如何转换为法律的语言和精神以使其得到切实的保障等等。“需要通过预算法予以规范的预算问题极为复杂，涉及诸多棘手的议题，就这些广泛的议题达成广泛的共识决非易事。”他说。

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