效益审计

效益审计(Value for money audit) 效益审计是一种经济审计，它是对政府投资的经济性、效益性作出的综合性评价。通过效益审计，可以优化财政支出结构，提高财政支出效益。同时，效益审计是建立在责任审计基础之上的。如果没有明确的责任和权利，那么效益审计就无从谈起。效益审计是一个逐步探索的过程，审计人员面对效益审计的难点，应不断研究，摸索出效益审计评价体系，达到客观、公正评价公共资源使用效益。

效益审计是中国的审计术语，国外与此相同的有多种审计名称。如在一些国家的政府审计中，有绩效审计、价值为本审计、综合审计、全面审计，以及经济效率审计和项目成果审计等；内部审计则一般称为经营审计。最高审计机关国际组织（INTOSIA）曾经试图统一名称，1986年在悉尼召开的第十二届国际审计会议作了讨论，出于习惯难改，最后的结论是，不管是何名称，其内容都是经济性（Economy）、效率性（Eefficiency）效果性（effectiveness），简称“三E”审计。其后，审计领域扩大，涉及环境（Environoment）、公平性 （equity）等事项，有些学者进而改称为“5E”审计。1995年开罗举行第十五届国际审计会议对环境审计的内容研讨后，认为主要仍是包含经济、效率与效果的“3E”审计。

在中国，由于科学决策体系有待建立，行政首长负责制尚未落到实处，资金来源渠道多样化，效益审计尚未全面铺开。除了在部分国有企业和部分地区实行效益审计试点外，中国不具备大面积开展效益审计的基础和条件。

市场经济瞬息万变，人们很难确保政府投资不会出现效益低下、决策失误的问题。如果一旦出现效益不佳的状况，就追究领导人的责任，那么，政府投资者就会缩手缩脚，不敢冒险。所以，效益审计必须局限在特定的领域，在明确法律责任的基础上，开展审计工作。

1.效益审计是落实科学发展观的本质要求
科学发展观强调以人为本，强调实现经济社会全面、协调、可持续发展。科学发展观的提出，不仅会带来经济发展模式和经济增长方式的根本转变，也势必带来内部审计工作思路和工作重点的根本性转变。积极开展效益审计，是内部审计落实科学发展观，及时更新、调整审计理念的最好体现。

树立和落实科学发展观，必须着力提高经济增长的质量和效益，努力实现速度和结构、质量、效益相统一，经济发展和人口、资源、环境相协调，不断保护和增强发展的可持续性，实现又快又好的发展。开展效益审计，正是在对经济活动的经济性、效率性和效果性进行综合评价和考核的基础上，从完善体制和创新制度的高度剖析审计中发现的问题，从有利于制度环境建设和建立长效约束机制高度，有针对性地提出审计建议，为完善体制和制度创新提供重要的决策信息参考，促进建立有利于经济社会和谐发展的经济环境。

效益审计是评价和考核经济活动的效益性和经济活动决策的科学性最直接、最有效的手段和工具。其内容包括考察经济活动的真实性和合法性、经济活动决策的科学合理性、经济活动投入与产出的比例关系即经济活动的效益性以及经济活动的管理水平等。效益审计的最终目的是尽可能地减少资金的损失和浪费，最大限度地提高资金的使用效益。

效益审计考核的标准是资金使用效益的最大化。效益审计要对经济活动的效果进行评价和考核，对影响经济活动效果的所有因素进行综合分析研究。开展效益审计，有助于从深层次对经济活动存在的问题进行剖析，提出对策，帮助被审计单位在未来的经济活动中建立防范措施、预警系统，从而提高管理水平和资金的使用效益，促进国民经济的发展。

2.效益审计是建设节约型社会的必然选择
建设节约型社会，要求在生产、流通、消费等领域，通过采取法律、经济和行政等综合性措施，提高资源利用效率，以最少的资源消耗获得最大的经济效益，保障经济社会和谐发展。这里所说的节约应当包括两层涵义：一是在经济运行中减少对资源的消耗；二是按照物品的特点进行适时、适量、适度的使用和消费，用尽量少的资源和能源获得更大的经济效益和社会效益。

节约型社会首先是生产节约型社会，即节省原材料、能耗与活劳动，降低生产成本，不断提高经济效益的社会。建设节约型社会的核心就是要充分保护和合理利用各种资源，极大提高资源的利用效率。开展效益审计的基本目标和内容就是对被审计单位利用资源的经济性、效率性和效果性进行综合评价和考核，促进其以提高资源利用率为核心，通过调整结构、技术进步和加强管理等措施，大幅度减少资源消耗、降低废物排放、提高生产率，尽可能的减少资源的损失和浪费，最大限度地提高被审计单位资源的使用效益。

节约型社会是严格管理、科学管理的社会。效益问题往往和管理水平有关，低下的管理水平不可能产生良好的效益。经济活动中大量的损失浪费、效益低下、国有资产流失以及经济犯罪、贪污腐败等问题，其根源就在于缺乏有效的管理和有效的监督制约机制。开展效益审计要从内部控制和管理入手，通过对内部控制制度和管理效能进行审计，发现管理方面存在的问题，找出管理中的薄弱环节，促进被审计单位改进管理，提高管理水平和管理效率，从而提高资源的使用效率，避免造成损失浪费等不良结果。

3.效益审计是内部审计的基本职责和优势所在
李金华审计长指出：内部审计有它自身的特色和个性。内部审计以效益审计和管理审计为主。内部审计的出发点和归宿点是效益和管理，最后落实到提高效益，提高管理水平。内部审计的定位应该是管理加效益。这一科学定位从审计理念、审计思路、审计内容、审计方法以及审计目标、审计手段等诸方面赋予内部审计以全新的内涵，符合全面贯彻科学发展观和建设节约型社会的要求，为在社会主义市场经济条件下推动我国内部审计事业的发展明确了目标、指明了方向。

管理加效益的定位，要求在审计理念上，要把内部审计从监督检查转变到控制机制上来，从传统的财务收支审计逐步向以内部控制和风险管理为导向的管理审计推进，充分发挥内部审计在健全内部控制机制、加强风险管理中的职能作用。

管理加效益的定位，要求内部审计的着眼点一定要放在促进部门和单位加强管理、加强内部控制和提高经济效益，促进提高资源使用效益上。通过审计，找出内部管理方面存在的人力、物力、财力浪费和流失的漏洞，从加强管理入手，发现经营管理中出现的问题，提出切实可行的建议，使内部审计在促进加强科学管理、提高经济效益中，发挥其他管理部门所不可替代的作用。

随着传统内部审计向现代内部审计的转变，效益审计将逐步占据内部审计的主导地位，成为内部审计的基本职责和主要任务。内部审计由于植根于组织内部，对所在单位的状况比较熟悉，在开展管理审计和效益审计方面具有得天独厚的有利条件，在促进提高管理水平和加强内部控制方面具有更大的发展空间。

在推进内部审计全面转型和发展的过程中，要不断深化管理审计，努力提升内部审计的层次和水平；积极开展效益审计，努力实现内部审计的增值。要通过对经济运行情况和对资金使用效益情况的分析，揭示损失浪费和低效益的现象，针对管理不善、决策失误等原因造成的损失浪费，提出相应的审计建议和对策，完善管理机制和监督制约机制，在促进企业的决策层、管理层正确进行经营决策和科学管理、提高科学管理水平和提高经济效益上发挥内部审计的作用。正如李金华审计长所说，内部审计在促进提高单位管理水平和内部控制建设方面是大有可为的。

1.把握效益审计项目选择的三个原则
即重要性原则：群众关心、人大关注、政府重视、财政投入大；实效性原则：与中心工作相关，对经济、社会影响大；可行性原则：审计机关能够顺利审计，公正评价和被审单位能够接受。

2.要实现审计工作重心的转移
随着财政预算执行审计的深入发展，不断提出了对财政资金使用效益审计的要求，要在真实性的基础上，进一步做经济性、效益性和效果性的检查和评价。因此审计工作的重点，从审计财务收支的合规性和真实性为基础转到效益审计上来，事在必行。

3.要注重研究效益审计的重点内容
目前，效益审计的内容没有明显界定，不同行业、不同部门、不同领域审计的内容不尽相同。审计经济性、效率性、效益性，表明了效益审计的内涵和内容，财政效益审计的内容，应以财政资金管理、财政资金制度、财政资金监管为重点，分析财政资金调控和管理的有效性，预算分配的科学性、合理性、公允性，重大建设项目投资、专项资金的监管力度，有无资金损失和浪费。

4.要探讨效益审计的评价方法和标准
实现评价的科学性，需要审计人员在实践中运用创造性的思维方法，积极探索。在评价的技术标准上，要以财务收支审计为基础，渗透效益审计评价的内容，以国家审计准则为基础，创新效益审计评价的程序、方法，从而界定经济责任、经济效益和社会效益，力争做到客观、全面、可靠、权威，使依此为衡量标准所形成的审计结论，除可准确揭露问题外，还可合理分析问题的成因及科学解决问题的办法，切实达到促进资金管理水平和使用效益提高的目的。

5.要广泛开展效益审计理论研究和业务学习培训
加快人才培养，充实专业人员。审计人员思想上要确立效益审计观念，提高认识，高度重视，跳出传统审计思想模式，站在宏观的角度思考，广开思路，大胆探索、大胆实践。首先要更新知识，优化专业结构，提高审计人员的整体素质；其次要利用网络优势，实现各级审计机关信息和人才的共享。

（一）访谈。访谈是效益审计中常用的方法之一，可以运用于审计过程的每个阶段。审计人员可以根据工作需要，事先准备一系列的问题，通过直接面谈或电话进行交流，面谈可以是单独面谈或多人讨论式的访谈。如斯德哥尔摩省审计局在对医院服务进行效益审计时，就采用了访谈的方法。访谈的内容包括病人的满意度、排队候诊时间的长短和医疗的发展等问题，访谈的对象是病人、病人的家属及服务人员，通过访谈初步得出了医疗服务较差的结论。

（二）利用专家及社会审计力量。瑞典的国家审计机构一般人员不多，而效益审计涉及面较广，审计人员不可能具备全部的相关知识与技能，因此瑞典审计部门采取的方式就是聘请外部专家作为顾问或短期雇佣一些人员，有时甚至将一些项目交与社会审计或咨询公司承担。每年斯德哥尔摩省、市的国家审计部门，利用外部资源开展审计工作的支出大约占整个预算的10％以上。

（三）问卷调查。问卷调查就是根据需要设计出一系列具有针对性、模式化问题的表格，通过发放给被调查的目标群体，来收集信息和证据。例如斯德哥尔摩市审计局，在对私立学校满意程度的审计中，就设计了包括如下问题的调查表：如对学校满意程度，在学校有无感到压力，是否推荐朋友的孩子来这个学校读书，学校的安全程度如何等问题。这些问题既有需要家长回答的，又有需要学生回答的，还有需要教师回答的。由于这些问题只需回答“是”或“否”，因此调查表问题的设计是问卷调查成功的关键。

（四）文件的审阅和研究。效益审计不仅要研究财务资料，而且还要查阅和研究相关的统计报告、官方报告和被审计单位内部的相关文件材料。瑞典审计部门在审阅文件材料方面基本上没遇到什么困难，但是在对医院的效益审计中，也存在有些医生因涉及病人隐私权不愿意提供病历的问题。

（五）观察。观察是指审计人员到被审计单位的工作场所或被审计事项发生的现场进行实地察看，以了解有关活动的运转状况，了解现场员工的想法，并将其与通过其他方法获取的信息进行对比。如斯德哥尔摩市审计局在确定什么人有资格享用社会保障金的问题审计中，就到保障金的基层发放单位去衡量保障金的发放标准，检查保障金的确定步骤，观察内控制度是否发挥了作用，并通过网络交叉监控每个部门的工作范围和权限。当管理部门的书面文件成为惟一的信息来源时，观察是效益审计一种非常有效的审计方法。

（六）数据资料的整理和预测。在效益审计中，瑞典的审计部门通常采用一些技术方法对收集的资料进行整理和预测，有些预测方法是通用的，如相关分析、回归分析和时间序列分析，还有些采用的是专用工具。而且在数据分析中，还可以设计一些定量综合评分表，如瑞典审计部门在医院效益审计中，就采用了综合评分表来评价各个医院的综合服务能力。但是在审计中，他们也发现综合评分表有其局限性，就是评分标准并不是每个医院都适用。

中国效益审计的五个难点

（一）效益审计评价指标体系还未建立
效益审计最关键也是最难的是在于评价，对公共资源使用效益的评价对外界来说是很敏感的，而保持客观、公正是审计的灵魂，效益审计评价直接关系到领导责任追究，怎样的评价才算客观、公正，没有一个评价体系也很难对公共资源使用效益作出评判。而很多评价指标很难量化，如对可持续发展、社会稳定的影响，也造成指标体系难以建立。

（二）效益审计难以处理效益滞后性问题
一般来说，对公共资源使用的经济效益和政治效益要经过一段时间才能表现出来，一般都有个滞后性的问题，正、负效益的体现都是个过程，如果仅凭当时的状态来分析和评价效益，就会出现只顾眼前利益，忽视长远利益，造成评价偏差，产生对公共资源使用急功近利的思想，严重影响公共资源使用管理层的积极性。

（三）效益审计暂时难以解决专业胜任能力问题
由于效益审计的复杂性和专业性，对公共资源使用的审计需要具有各种知识结构的审计人员参与，如工程技术人员、数学、生物、医疗等专业人才，而现今的审计人员大部分是经济、管理和法律人才，对公共资源使用的审计还有些力不从心。

（四）效益审计需要比较长的时间和风险较大
由于当今中国会计信息失真和违法乱纪的现象屡屡发生，中国效益审计应当在全面进行财务收支审计的基础上再进行效益审计，时间需要花费很多，但对公共资源使用的合法性却很难把握，许多交易都在帐外，由于审计手段有限，很难完整地把公共资源使用的违法事项全面查出，审计风险比较大。

（五）效益审计规范化制度还没出台
开展效益审计的法律依据还不充实，明确的法规还没有，同时对审计调查、审计目标的确定、审计范围的确定、审计方法等具体的指导意见还不明确，因此急需解决效益审计的规范性问题。

[1] 中国论文下载中心 http://www.studa.net/Audits/060722/11311071.html
[2] 中国法院网 http://www.chinacourt.org/html/article/200802/14/287243.shtml
[3] 中华人民共和国农业部 http://www.agri.gov.cn/lzjs/gzdt/t20060713_647660.htm