拜登基建计划将对中国产生哪些影响

3月31日，美国总统拜登公布了基建计划———《美国就业计划》（American Jobs Plan）。这项计划有望成为自第二次世界大战以来对美国基础设施和就业的最大投资。笔者通过梳理计划的具体内容，对拜登政府的目的加以分析，将其与特朗普时期计划进行比较，在此基础上对该计划对中国的影响作出研判。

根据世界银行《1994年世界发展报告：为发展提供基础设施》，基础设施可以分为经济基础设施（economic infrastructure）和社会基础设施（social infrastructure）。其中经济基础设施包括以下方面的服务：公用事业（电力、电信、管道供水、卫生和污水处理、固体废物收集和处理、管道煤气）；公共工程（灌溉和排水用道路和主要水坝及运河工程）；其他运输部门（城郊和城际铁路、城市交通、港口和水道以及机场）。

大萧条时期，时任美国总统罗斯福采取新政，通过“以工代赈”给失业者提供从事公共事业的机会。同时大力兴建公共工程，增加就业刺激消费和生产。新政期间，全美设有众多的工赈机关，仅民用工程署在全国范围内就兴建了18万个小型工程项目，使美国相比于其他国家迅速恢复了经济实力。

拜登基建计划主要内容

拜登的基建计划包括总价值近2.3万亿美元的联邦政府投资计划，在未来8年里持续投放，平均每年投放占GDP的1%左右，具体支出见下表。

资料来源：美国白宫

基建资金的主要来源是增税。4月7日，美国财政部公布了《美国制造税收计划》(The Made in America Tax Plan Report)。这是《美国就业计划》的一部分，包括将公司税率从21%提高到28%；加强美国跨国公司的全球最低税率；通过鼓励全球采用更高的最低税率，减少外国司法管辖区维持超低企业税率的动机；报告高利润但几乎没有应税收入的大公司，对其账面收入征收最低15%的税；用更慷慨的新研发激励措施，取代奖励无形资产超额利润的有缺陷的激励措施；用清洁能源生产激励措施取代化石燃料补贴等。

预计上述措施将会为美国带回约2万亿美元的公司利润，其中约有7000亿美元的联邦收入来源于中止那些鼓励转移利润至海外的措施。根据美国税收政策中心（Tax Policy Center）的分析，从2021年到2030年，拜登的企业税计划将筹集超过1万亿美元，在随后的10年内将再筹集1.8万亿美元。

拜登的基建计划除了增税也可以通过发债的方式筹资。但是美国目前的财政赤字过大会影响发债的进行。美国国会预算办公室（CBO）披露的数据显示，2021财年的前6个月（2020年10月至2021年3月），美国联邦财政赤字已经达到1.7万亿美元。在2021年3月通过1.9万亿美元财政刺激法案之后，当前美国财政支出规模已经超过10万亿美元，相当于2020年GDP总量的50%左右。

本轮增税计划可以改善美国政府的财政收支结构，通过加税增加政府财政收入以支持基建计划发展，并且有助于提高政府债务偿付实力。

三大目的

首先是恢复美国经济活力和增加就业。目前美国的经济增长主要依靠美联储宽松的货币政策和美国财政部的财政刺激向市场注入流动性，集中在对需求侧的刺激，而供给侧相对落后。拜登旨在以基建为抓手为美国经济的中长期发展注入活力，同时改善就业市场环境。按照拜登的说法，这一项2万亿美元的投资计划，有望成为自第二次世界大战以来对美国基础设施和就业的最大投资。

美国土木工程师协会（ASCE）每四年都会从数量、质量、资金支持、未来需求、运营管理、公共安全、抗灾能力和创新能力等8大维度对美国各项基建进行评级，保持良好的维修状态可获得B级。自1998年ASCE开始发放成绩单以来，美国的成绩一直徘徊在D附近。2021年美国基础设施报告卡显示，美国在恢复国家基础设施方面取得了一些进展，得分从2017年的D+提升到C-，20年来首次超出D范围。

ASCE在2021年的分析显示，虽然美国在一些基础设施类别中取得了增量即时收益，但长期投资缺口仍在继续扩大。美国仍在支付大约一半的基础设施费用，总投资缺口已从10年2.1万亿美元增加到10年近2.59万亿美元。ASCE预测，到2039年，美国逾期的基础设施法案将使美国家庭平均每年花费3300美元，即每周63美元。

其次是提升美国在制造业领域的竞争力。拜登的基建计划中同制造业振兴相关投资所占比重仅次于交通设施建设支出，其中计划直接投资于制造业3000亿美元，帮助扶持研究发展1800亿美元，总计4800亿美元。

资料来源：美国白宫

拜登对于制造业回流美国政策的思路同他的前任奥巴马和特朗普如出一辙。在2021年1月，拜登发布了名为《关于确保未来由美国工人在美国制造》（Ensuring the Future Is Made in All of America by All of America’s Workers）的行政令，以促进美国产品销售、就业和投资。其中规定美国政府根据适用法律，使用联邦财政援助奖和联邦采购的条款和条件，最大限度地利用在美国生产的货物、产品和材料以及在美国提供的服务。美国政府尽可能从有助于美国企业在战略性产业中竞争、有助于美国工人茁壮成长的资源中采购商品、产品、材料和服务。

第三是加大美国在新能源领域投资力度。拜登的基建计划包括对新能源发电、储能、新能源汽车、电网等进行重点支持。其中对于清洁能源发电和储能最重要的政策就是直接支付投资税收抵免和生产税收抵免期限延长10年，并逐步取消。而在新能源汽车领域通过鼓励国产化产业链、购置补贴、建设充电桩以及推动专项领域电动化四个方面来刺激美国汽车电动化。

资料来源：美国白宫

规模和意义超特朗普时期

特朗普在2016年竞选期间承诺至少投入1万亿美元改善基础设施。自上任以来，特朗普多次要求制定一项基础设施一揽子计划，但这些努力都未能带来相关立法，仅在2020年将《修复美国地面运输法案》（FAST）延续一年，规模为272亿美元。而拜登的基建计划包括总价值近2.3万亿美元的联邦政府投资计划。

特朗普着重于弥补传统基建投资多年来的巨大资金缺口。2020年6月，特朗普提出的1万亿美元基建计划中，近9000亿都用在了道路、桥梁和轨道交通的建造上。而拜登的计划为“美国救援计划”（American Rescue Plan）的一部分，除了传统的基建投资，还包括了气候、绿色等领域的长期投资，被提升至国家战略和安全高度，意在提高美国的全球竞争力。

特朗普基建计划的资金主要来源于发债，而拜登基建计划的资金主要来源于增税。拜登此次将企业税率从21%上调至28%，是1968年出台《收入和支出控制法案》（Revenue and Expenditure Control Act）以来美国最大的加税计划，也意味着推翻了2017年特朗普政府出台的《减税与就业法案》（Tax Cuts and Jobs Act）。当时，特朗普将美国企业税率从35%下调至21%。

对中国的影响

笔者认为，中美在绿色能源领域有望展开合作。拜登支持绿色环保领域的发展，其基建计划的核心目标之一是让美国在2050年实现碳中和、能源部门2035年实现零碳排，因此对能源领域给予高度重视。这些举措与中国“2030碳达峰”以及“2060碳中和”定位一致，预计中美双方未来将在绿色经济领域展开更多的合作。

同时，美国新能源基建有利于中国电池及发电设备行业。根据彭博新能源财经的数据，2020年，中国赶超了日本和韩国，成为全球最大的动力电池生产国。虽然拜登出于供应链安全考虑，于2021年3月出台行政令对美国电动汽车大容量电池供应链情况进行审查，但是短期内美国对中国电池的依赖无法摆脱。而2021年2月美国德州的电力危机充分暴露了美国电网和电力设备的落后。当前美国的电力设备进口主要依赖中国，数据显示，2017年美国从中国进口218亿美元的电力设备，其中输变电设备占73%、发电设备占比17%。

其次，中美将在高科技领域展开竞争。拜登的基建计划中有1800亿美元直接用于研究与发展，旨在提升美国在关键技术方面的领导地位，升级研究基础设施，并使美国成为气候科学、创新和研发领域的领导者，特别是在人工智能、5G等领域。而中国的“十四五”规划纲要也提出建设现代化基础设施体系，包括加快建设新型基础设施、加快建设交通强国、构建现代能源体系。特别是围绕强化数字转型、智能升级、融合创新支撑，布局建设信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施等新型基础设施，涉及到5G、物联网、大数据、工业互联网和车联网等。预计未来中美将在高科技领域展开进一步竞争。

最后，中美在新能源汽车领域竞争将日益激烈。拜登的基建计划中对新能源汽车的直接投资达到1740亿美元。拜登认为，特朗普时期失败的贸易政策让中国在未来汽车业的竞争中领先。与美国相比，中国在电动汽车生产方面的全球市场份额有望达到美国的四倍以上。从拜登于2021年1月发布的《关于确保未来由美国工人在美国制造》行政令到短期计划“制定更加严格的燃油排放新标准，确保100％新销售的轻型/中型车辆实现电动化”再到中长期计划“在2030年底之前部署超过50万个新的公共充电网点，同时恢复全额电动汽车税收抵免”，可以预见中美在新能源汽车领域将展开激烈竞争。

（作者系中国电子信息产业发展研究院研究员）

编辑：李曦子

责任编辑：毕丹丹