首部跨行政区国土空间规划获批！长三角示范区这样干→
《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021—2035年）》正式获批。
这是继中共中央、国务院印发《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》后，首部经国务院批准的跨行政区国土空间规划。
“示范区总规从2019年7月启动，到2023年2月获得国务院批准，历时三年多，无人区里走新路，来之不易、影响深远。”在2月21日举行的长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划新闻发布会上，长三角一体化示范区执委会副主任张忠伟表示，示范区总规的印发，为示范区提供了规划建设和空间治理的基本依据，解决了示范区在怎样的前提下走怎样的路，实现怎样发展的问题，明确了示范区的发展模式和空间战略，并为实现目标愿景提供了空间保障。
张忠伟所说的示范区总规，即《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021—2035年）》（下称《规划》），为示范区的规划建设治理提供了基本依据。这是继中共中央、国务院印发《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》后，首部经国务院批准的跨行政区国土空间规划。
那么，《规划》在编制过程中遇到了哪些难点？《规划》将给长三角一体化示范区乃至全国其他地区带来哪些启示？
无人区走新路，最难的莫过于没有先例可循。
“在规划编制启动的时候，大家面临的首要任务是两项国家重大改革要探路。”张忠伟表示，一是建立跨省域的统一规划管理体系，不仅在示范区建立统一的三级空间规划的管理体系，还要统筹考虑规划的实施问题，构建跨省域国土空间规划的治理新机制；二是落实好全国国土空间规划改革的要求，跨省域地把“三区三线”落下来，深化“多规合一”的改革成果，为全国其他毗邻区域提供更多的区域性规划编制的经验。
“在规划编制过程中，还有很多的具体问题。无论是技术路径还是协调的方法和机制，都没有人能够拿出操作手册告诉我们。”张忠伟坦言，“两省一市跨区域涉及到的两区一县在发展阶段、发展诉求、现行管理手段方面都不一样，现有规划的基期、底板、标准都不同，面临的挑战也并不都是技术性问题。怎样把各方的诉求、问题解决好，达成共识，这非常重要，也是（编制）《规划》最大的挑战。”
显然，这不是两省一市任意一方能够解决的，大家坐下来，在一个平台上交流就显得格外重要。
“在工作组织上，坚持开门规划，建立了广泛参与、省级统筹、充分协同的工作机制。三地共同组建规划编制工作专班，依托示范区理事会、执委会工作平台，‘三级八方’分工合作、共同推进。”上海市规划资源局副局长张玉鑫表示，同时组建了联合编制的技术团队，“这样一个江南水乡环境特色鲜明的区域编制规划，涉及非常多的专业和系统，必须需要各个专业，包括国家层面、区域层面、城市层面的规划研究编制团队共同参与。在工作中，由国家队的中国城市规划设计院牵头，江浙沪三地规划设计单位，包括两省一市的高校有关科研团队共同参加，发挥了各自优势，贡献了集体的智慧”。
除了组建联合工作专班、强化专业支撑外，统筹协调和发挥平台作用，也是编好跨区域的国土空间规划的重要经验。
“省级统筹、求同存异、共同争取。”张忠伟表示，省级统筹指沪苏浙三家自然资源部门扎口管理，汇总省里意见，省内先进行一次协调。求同存异是在执委会统一原则和目标下根据三地发展实际情况不同，允许三地具体指标有所差异。共同争取是争取国家自然资源部指导。
“同时，两省一市三级八方的多种诉求、多种差异、多种空间形态都汇集到一个平台，理事会和执委会统筹协调、反复沟通，最终能够凝聚和形成各方共识。”张忠伟强调，编制跨省域的国土空间规划不仅要从技术角度，更要从整个策略角度、协调形成共识的角度通盘考虑，为全国其他区域积累了一些经验和做法。
“优蓝扩绿”筑牢生态基底长三角一体化示范区自然环境禀赋独特，区内水网密布，“优蓝扩绿”是《规划》的关键词之一。
“对于示范区先行启动区，严格遵循蓝绿空间占比不低于75%的原则，到2035年，规划建设用地总面积不高于164.7平方公里，把先行启动区建设成为生态绿色高质量发展的实践地、跨界融合创新引领的核心区、世界级水乡人居文明典范的集成引领区。”张忠伟说，“示范区生态肌理是一块世界级的料子，水面率20.3%，2413平方公里中有490平方公里左右的水面，面积在50公顷以上的湖泊76个，骨干河道一百多条，河网密布，湖荡纵横。《规划》提出，示范区的蓝绿空间占比不低于66%，就是要锚固生态基底。先行启动区要不低于75%，这是大的格局和空间，要立起来。”
“示范区位于太湖东南方向，生态环境比较脆弱，底线约束和空间协同一体化是关键中的关键。”张玉鑫表示，“落实好生态安全底线型要求，水是示范区的核心要素，理水是核心底线要求。”
作为两山理论的提出地，浙江亦紧扣“生态绿色”关键词，为构建人与自然和谐共生的格局探路。
“我们在划定生态保护红线的基础上，提出要高水平的保护蓝绿空间，做亮示范区的生态底色，通过打造一个绿心、建设两条绿廊和构建三条珠链，来筑牢示范区高质量发展的生态基底；通过设置河湖水面率、蓝绿空间占比、重要生境保护程度覆盖率等一系列特色指标，来强化水乡生态基底的硬约束。”浙江省自然资源厅副厅长顾浩表示。
“所谓打造一个生态绿心，即淀山湖-元荡生态绿心。通过集中连片的优质耕地保护，强化了生态要素的保护与修复，保障了蓝绿空间的完整性和系统性，适当引入旅游、休闲、园艺博览等人类活动，使生态空间充满了生机，也充分体现了生态的价值。建设两条清水绿廊，即太浦河、京杭运河清水绿廊。通过清退河流两侧的污染源、空间布局的调整、严控两侧建设，增强现状和土地整治新增耕地的生态功能，减少农业空间的面源污染，打造形成了集防洪、排涝、航运、生态等功能的综合性绿色生态廊道。”顾浩说，“水是示范区的灵魂，通过规划进一步把区域内的重要湖荡，尤其是南、中、北三条蓝环做通，实施活水畅流工程，通过促进水体有序流动来提升水生态自净能力。”
“《规划》明确，2035年河湖水面率要达到20.61%，要净增出7平方公里的水面面积，实现河水畅流。水代表着灵气，百姓体验越来越好。”张忠伟表示，《规划》提出，森林覆盖率从目前8.6%提升到12%，人均公园绿色面积从10平方米提升到15平方米，都是对人与自然和谐共生的生态格局的总体表达，骨架立起来，指标定好，接下来是具体的举措，“这方面策略就是三条：锚固生态基底，厚植生态优势，扩展生态容量。未来的示范区会更绿”。
以好风景促进新经济《规划》提出，示范区要依托优美的风光、人文底蕴、特色产业，集聚创新要素，打造国际一流的产业创新生态系统，同时构建更大范围、区域一体的创新链、产业链；建设高能级产业基地，吸引生命健康、数字经济、生态环保等产业布局。
“生态绿色是底色，创新经济是亮色，一体化制度创新是成色。”张忠伟表示，示范区建立的初心和使命，就是要解决生态和发展的矛盾，要把生态优势转化成经济社会发展优势。
具体来看，《规划》强化底线约束，锚固“三区三线”国土空间基底。统筹划定“三区三线”，作为调整经济结构、规划产业发展、推进城乡建设不可逾越的红线。明确到2035年，示范区耕地保护目标为76.6万亩，其中永久基本农田66.54万亩；生态保护红线面积143.32平方公里；城镇开发边界面积647.6平方公里。落实建设用地“负增长”总体要求，到2035年，示范区规划建设用地总规模控制在803.6平方公里以内，国土空间开发强度33.3%，规划建设用地实现减量15.7平方公里。
“用规划建设用地的减量倒逼区域转型发展，这是思想改革，也是一个凝聚共识的协调过程。形成共识，是非常不容易的。转变以投资和要素投入为主导、土地增量扩张的模式，在落地过程中需要统一思想。”张忠伟直言，“《规划》的批复意味着共识的形成，接下来就是落地的问题，怎么样强化底线约束来促进创新驱动发展，有风景的地方要有新经济，体现在‘新’上。”
“示范区城镇建设用地扩张比较快，空间破碎；产业具有一定基础，但模式相对传统，附加值不高。针对这些问题，《规划》作了总体安排。”江苏省自然资源厅副厅长李如海表示，“在规划编制过程中，着力做好资源集约利用这篇文章，通过减总量、盘流量、挖存量、提质量等办法，强化土地利用的全生命周期管理，促进示范区转型发展，实现生态绿色一体化高质量发展。”
李如海介绍，减总量，严格落实建设用地负增长的规划目标，确保锁定总量、有序减量；盘流量，根据吴江区建设用地退出和复垦能力，以全域土地综合整治为抓手和平台，在省政府同意后设立长三角示范区吴江片区高质量建设发展建设用地周转池，支持鼓励吴江优化建设用地结构和布局；挖存量，开展园区用地转型升级三年行动，分类推进存量工业用地盘活利用、布局优化、提质增效，全力推进批而未供闲置土地处置，持续推进城市更新，城市品质提升与产业跃升。
“提质量，通过健全用地考核机制和评价体系，强化建设项目集约用地的刚性约束，鼓励功能复合利用，加强地下与地上空间资源统筹利用，从而提升发展的土地利用质量和发展质量。同时进一步创新资源配置方式，实行产业用地的出让合同+协议监管，强化项目用地全生命周期管理，促进项目早落地早建设早投产，以较小的资源消耗支撑保障示范区高质量发展。”李如海表示。
“与平时做以城市建设为主的城区规划模式完全不一样，《规划》转变了以投资和要素投入为主导、土地增量规模扩张‘摊大饼’的传统观念发展模式，靠创新驱动实现绿色发展，这是一体化示范区核心要义。空间格局方面，坚决不搞集中成片、大规模、高强度开发建设。”张玉鑫指出，下一步，将坚决贯彻规划明确的生态优先、绿色发展理念。以好风景促进新经济，依托河湖田镇村融合的水乡单元充实植入创新功能，推动“生态+产业”新经济培育模式。落实乡村振兴战略，“在突出红花的同时培育好绿叶”，推动乡村地区一、二、三产融合发展。以良好的人居环境吸引人才、汇聚人才，加强城市设计引导，凸显“粉墙黛瓦、大气雅致”的新江南风韵。
张忠伟强调，示范区不是传统的造城思路，也不是过去的开发区的模式，示范区是一体化制度创新试验田，探索打破行政壁垒，用破界来促进要素流动，在更大区域范围内充分流动。要把更大的空间力量释放出来，提升区域的资源配置效率，“除了底色、亮色，还有示范区一体化制度创新的成色，这是底色和亮色背后的底层逻辑。空间格局也好，创新发展也好，需要制度去驱动”。
落实“一张图”全过程管理规划编制工作的完成，只是成功的起点。怎么落实好全国国土空间规划的要求，确保跨省域“一张图”实现全过程管理，需要更多的制度支撑。
“从执委会的角度，考虑和两省一市自然资源部门尽快形成落实国土空间总规的实施方案。”张忠伟介绍称，“一是加快构建统一的规划体系，跨省域统一规划管理不只是一个规划，要穿透式落地，是规划体系。我们称为‘1+1+N’。第一个1，是国务院批准的241总规。另一个1，是先行启动区国土空间总体规划660，将抓紧推进规划的编制和报批，今年将印发。”
“N是若干专项规划，以及下层次的控制性详细规划，这个要抓紧印发。比如，目前已经制定形成的生态环境、交通、产业等相关专项规划，也要抓紧印发实施。从控制性详细规划层次来讲，水乡客厅、苏州高铁科创新城等相关规定将于今年编制出。我们将把‘1+1+N’规划体系进一步丰富和完善，让其落地性更强。”张忠伟表示。
“第二，抓好分解落实。《规划》明确提出了很多具体要求，如开展年度体检和评估，要最大力度发挥好国土空间规划的引领和空间保障作用，一张蓝图干到底。第三，探索‘一套制度管落实’。执委会会同两省一市的自然资源部门加强政策配套，推动已经出台的示范区规划建设用地机动指标、存量土地盘活方案落地实施。水乡客厅建立了规划土地的总控和会商机制，这些制度已经出台，《规划》的批复为这些制度的落地和效应释放提供了非常大的驱动力和支撑作用。”张忠伟进一步指出，第四，实现“一个平台管规划”。示范区智慧大脑的建设目前能够实现从编制、审批到后续的跟踪，实现全生命周期管理。在规划推进落实当中，进一步强化智慧大脑作用，支撑规划跨区域协同治理和穿透式的传导，用信息化来促进管理的精细化。
在这方面，两省一市也积极作为。以浙江为例，顾浩表示，将进一步指导嘉善加快开展片区规划和各类专项规划以及详细规划的编制，进一步完善规划体系，通过规划一张图的建设和应用，实现重点专项规划能够精准落地，以及空间要素资源的精准投放，真正实现项目布局跟着规划走，要素配置跟着项目走，为推进规划的实施落地提高空间治理能力和体系现代化提供浙江的方案和做法。
第二，进一步推动嘉善经济高质量发展，坚持用存量的盘活来进一步倒逼发展方式的转变，落实国家战略导向以及结构优化方向和要素配置流向“三向”融合。同时用好自然资源部赋予浙江跨乡镇国土综合整治的政策，在空间布局优化、盘活存量资源、系统修复生态环境、整体提升空间价值方面，做好具体的探索和实践，来倒逼、推动嘉善经济的高质量发展。
第三，进一步加强规划的实施管理，充分运用好空间大脑的作用，为国土空间治理提供数字化、信息化手段，通过规划一张图的应用，对各类国土空间规划实施、约束性指标以及管控边界执行情况开展动态评估，建立国土空间规划的监测评估预警机制，把《规划》特别是蓝绿空间的“底座”执行好、落实好。
“长三角示范区已走过了三年建设历程，在沪苏浙两省一市共同努力下，已取得了重要阶段性成果。示范区总规的批准实施，为长三角一体化高质量发展打开了新空间、注入了新动力。两省一市将在自然资源部指导下，砥砺前行、美美与共，以实际行动把示范区发展蓝图转化为高质量的可视化成果，努力将中国式现代化美好愿景落地为生动的一体化示范区实践。”张忠伟表示。
记者 潘晟
编辑 陈偲
责任编辑 孙霄